“在這方面,不存在民主決定的問題”

近日來，內蒙古尹六窯村“等級制”事件和樂山加華村“民主投票”剝奪王洪全農民身份事件成為各大媒體和各界人士關注的焦點。有媒體稱這兩起事件為“偽民主”，“一場民主程序中的多數人暴力”;各方專家對此事件的態度也莫衷一是。這兩起事件背后的實質到底是什么呢?村民自治中，如何認知多數人與少數人不同的利益訴求?本刊記者于2009年12月28日獨家專訪了本刊顧問、國家民政部基層政權和社區建設司副巡視員曹國英，請他從政策法規的層面給讀者，給媒體，特別是全國的村官和村民解開這一時無法解開的死結。

《村委主任》:作為基層政權建設方面的專家，您怎么看內蒙古尹六窯村“等級制”事件呢?

曹國英:這個問題不僅僅是一個基層政權或者村民自治方面的問題，該村發生這樣的事件又有其特定的歷史背景，請允許我既不以專家的身份，也不代表我所在的部門，以一個普通參與者的身份在這場討論中發表自己的見解，以便能夠在更為寬松的氣氛中表達我的觀點，也不至于給事件的各方當事人造成壓力。我認為，從本質上說這不是一個簡單地把村民劃分為不同等級的事件，我國的法律也不允許把村民的政治身份劃分為不同的等級，而是一個不同歷史時期加入進來的本集體經濟組織成員在享受集體經濟權益特別是集體土地權益方面的權重分配問題。這個問題很重要，也很值得關注并認真研究，因為涉及到很多農民的重大利益。但從認識方法上來說，我們應該從分析經濟利益關系入手找出問題發生的原因，并依據有關政策法規的規定尋求合理的解決辦法，以理服人，做好當事人的工作。不要輕易地與村民的政治身份聯系在一起，上綱上線，因為這只能激化矛盾，無助于問題的解決。必須清楚地認識到，在我國當前的農村經濟社會條件下，集體經濟組織成員之間的利益關系，不能簡單地理解為村民之間的關系，村民和集體經濟組織成員的身份一體化格局現在已經打破。

尹六窯村發生的這個事件，既有現行的集體經濟產權制度內在矛盾方面的原因，也有這個村莊的特殊歷史背景方面的原因。這個村原來是由農場建制轉化而來的，后來又吸收了大量的水庫移民，而且這些移民是不同歷史時期遷入的，征地款及村里福利的分配原則，應該考慮當時的歷史條件，移民文件中規定的新遷入村民在集體經濟組織中享受的權益，政策上應該有規定。沒有具體規定的事項，也應根據國家有關政策法規的原則精神執行。應該考慮這些被征用土地的所有權范圍，是屬于由原來生產大隊過渡而來的整個村集體所有，還是屬于由生產隊過渡而來的某些村民小組所有，被征用土地坐落在哪些村民承包田上以及各自占了多少，對這些村民的實際經濟利益有多大程度的影響。政策法規有明確規定、經濟利益關系清楚的問題，一定要依法按政策執行，按照公正合理的原則協調好各個村民利益群體之間的權益分配關系。在這方面，不存在民主決定的問題。在符合政策法規規定和公正原則的前提下，屬于集體經濟組織內部經濟利益分配的重大事項，經過充分討論協商，可以通過民主決策的形式形成處理意見。在集體經濟組織成員的權益基本上差別不大的情況下，應該本著宜粗不宜細的原則進行分配。在利益差別較大的情況下，應該注意到土地征用補償款以及由這些款項形成的集體福利在各個村民利益群體之間的合理分配，適當地劃分享受權益的權重等級，也不失為一種有效調節利益關系的辦法。還有一個需要考慮的因素，就是這些到村落戶的水庫移民，為國家建設離開家鄉，當時進行移民的時候，國家給予了他們怎樣的經濟補償，對于接受這些移民并付出土地代價的村組集體，國家給予了怎樣的支持條件，相互之間有沒有享受經濟權益方面的協議。由于當時當地的具體情況我并不了解，沒有直接聽取各方當事人的申述，只能提出一些處理問題的原則，不能也不宜盲目支持或否定那一種處理意見。

《村委主任》:您對樂山加華村“民主投票”剝奪王洪全農民身份事件又如何看呢?

曹國英:這個事件的發生，既是我國農村經濟社會發展過程中遇到的問題，又與當地關于輪換工的具體政策有關。這里不是可否剝奪王洪全的農民身份的問題，而是是否應該承認其農村集體經濟組織成員身份的問題。如果輪換到村的原企業職工可以頂替被輪換的原有的集體經濟組織成員的身份，那么，王的農村集體經濟組織成員的待遇是應該得到承認的。如果不能取得這種身份，也就是說只有村民身份而沒有集體經濟組織成員身份，也應該根據征地本身對于其承包經營的土地利益所受到的影響給予相應的補償;因為農村的土地承包期是30年，王的女兒雖然可能已經不是集體經濟組織成員，但在土地承包期內其家庭成員仍然可以享有以她的身份取得的承包土地的使用權。至于王領取的退休金，根據我國社會保障制度的發展方向，不應該成為其取得集體經濟組織成員身份的障礙。因為許多已經參加了企業職工勞動保險的農民工，本身也是農村集體經濟組織的成員，不能因為現在或者將來能夠得到退休金就被取消集體經濟組織成員的資格。這個事情雖然與其他集體經濟組織成員存在利益關系，但由于政策法規上有明確規定，不是通過民主投票決定的問題。這里需要說明的是，農民是一個職業概念，不能因為務農就可以享受集體經濟組織成員的土地產權利益，外來承包土地的經營者也是農民，但一般不能享受這種權益;享有土地承包權益的本地外出務工的集體經濟組織成員，實際上已經不是產業意義上的農民，但不能否認其集體經濟組織成員的土地產權利益。是否可以享受集體經濟組織成員的土地征用補償款，不是要看王的集體經濟組織成員身份可否剝奪，而是要看其本來是否具有這種身份。

《村委主任》:在您大量的調研中，您覺得內蒙古尹六窯村“等級制”事件是普遍現象嗎?

曹國英:這個問題比較復雜，不宜籠統地作出肯定或者否定的回答。有必要首先回顧一下我國農村經濟社會的歷史發展過程。就全國的總體情況看，在1980年代初期農村經濟體制改革以前，由于實行政社合一的人民公社體制，行政村都叫某某大隊，大隊下轄若干個作為基本核算單位的生產隊，絕大多數的集體土地屬于生產隊所有。那時只有社員的概念，沒有村民的稱呼，因為只要擁有本村戶口的人都是集體經濟組織成員，被推薦上了大中專院校、被招工當了正式工人的，戶口自然遷出，同時也就不是社員了。城鄉差別那么大，有了當干部、當工人的好事，人們求之不得，誰還留戀這個農村戶口。本村嫁出去并遷出戶口的姑娘，當然就不是原集體經濟組織成員了。經濟困難時期回鄉務農的城市人口，下鄉的城市知識青年，包括按照國家建設需要遷入的庫區移民，嫁到本村并遷來戶口的媳婦，當然的就是本生產隊的集體經濟組織成員。那時實行計劃經濟體制，農村之間的經濟差距不大，人員流動很少，基本上沒有村民和社員之分，大家對農業戶口在村與村之間的遷移也看得不那么重。但農村實行家庭承包經營為基本特征的經濟體制改革以來，實行了村民自治體制，隨著市場經濟體制的實行和我國工業化、城市化的發展進程，因農村征地、公職人員農村家屬隨遷轉為非農業戶口的不再實行國家安排就業的政策，很多轉為非農業戶口的村民仍然在務農，城市戶口的含金量和吸引力降低，同時城鄉結合部地區土地的巨大升值，農民開始注意到土地征用后補償款的分配問題，不再輕易放棄農村集體經濟組織成員的身份。不同地區農村之間勞動力的流動增多，出現了不少通過各種渠道把戶口遷到經濟發達地區村莊但又不是當地集體經濟組織成員的掛戶人口，一般是為了轉為非農業戶口或者生活就業方便才遷入的，但又必須以不影響本村組集體經濟組織成員的產權利益為前提條件，人家才允許這種遷入。還有考入大中專院校遷出戶口畢業后仍然在村務農的人員，家屬在村遷回戶口回鄉居住的機關干部、教師、工人等。總之，農村集體經濟組織成員和村民的一體化格局已經被逐步打破，出現了新的矛盾和問題。不但在村委會選舉中出現了特定人員能否享受選民身份的問題，更加受人關注的是集體經濟權益的分配問題，于是，出現了外嫁女爭取土地承包權、外來掛戶人口企求參與土地征用補償款分配的問題，甚至出現了我們看到的在土地征用補償款和集體福利分配中把不同時期來村人口分成不同等級的問題。這種問題的出現，實質上是在市場經濟體制下，原有的集體經濟所有制關系內在矛盾的反映。如果說在主要經營農業的人民公社的體制下，在外來遷入人口很少的經濟不發達的地區，由于不存在集體經濟權益在更多人口中的分配問題，這種矛盾還沒有充分顯現出來。但在工業化、城市化快速發展過程中的城鄉結合部地區的農村，由于大量人口轉為城市人口，他們原來也是村集體經濟組織成員，外來到村掛戶人口增多，他們也有本村戶口，從居住地意義上說也屬于本村村民，這些人也希望憑借本村戶口得到集體經濟權益的分配權。大量征地款如何分配中的問題已經凸現出來。正是這種矛盾的存在，催生了進行農村集體經濟產權制度改革以明晰產權關系的客觀要求。

發生集體經濟組織成員在享受集體經濟權益上權重不一或者說分為等級的情況，就大多數地方的情況來看，一種情況是由于在分配集體土地征用補償款的過程中，由于被征用的集體土地是由不同農戶承包經營的，各個農戶被征用的承包地又是不同的，給不同損失的農戶以不同額度的補償，是可以理解的。二是有些地方的集體經濟組織已經進行了農村集體經濟產權制度改革。在這種改革過程中，由于不同的集體經濟組織成員在村組集體的勞動年資不同，對于集體積累的貢獻不等，以及其他方面的原因，不同成員在改革后形成的經濟組織中所獲得的產權股份是不同的，這種不等同的劃分是合乎按資產和勞動貢獻取得產權利益的原則的，甚至可以說正是由于在產權分配中設置了這么多的臺階，才細化了利益檔次，更加體現了合理性，有效地緩和了利益沖突。這是我國農村經濟社會發展中回避不了的問題，正是我國市場經濟條件下，農村集體經濟產權制度改革的方向。如果在這種已經實現了產權制度改革的農村集體經濟組織又發生了被征用土地的補償款分配問題，由于大家所持有的集體經濟的產權股份不一樣，在補償款分配中劃分為不同的受益等級也就不足為奇了。因此，在上述情況下，這種集體經濟權益分配中的所謂的“等級制”具有一定的普遍性;而在那些經濟不發達、村民和集體經濟組織成員身份分化并不明顯的傳統農村，并不是一種普遍現象。

《村委主任》:內蒙古尹六窯村“等級制”事件和樂山加華村“民主投票”剝奪王洪全農民身份事件有何異同?

曹國英:都屬于我國經濟體制和社會管理體制轉型、工業化城市化快速發展過程中出現的農村集體經濟產權利益的分配問題，昭示著我國傳統的集體經濟產權制度改革的迫切性，需要調整完善有關政策法規。但前者屬于原住村民和不同時期遷入的村民的集體經濟產權利益分配問題，是農村集體經濟組織不同成員群體之間的利益分配問題。后者屬于我國就業體制和社會保障制度變革過程中出現的集體經濟組織成員身份確認以及相關的集體經濟產權利益分配問題，是集體經濟產權利益的享有者范圍邊界問題。

《村委主任》:將來，新修改的《村民委員會組織法》有沒有“民主程序中多數人暴力”方面的修訂?可以從“立法”上杜絕“多數村民民主表決剝奪少數村民的人身權利或財產權利”事件發生嗎?

曹國英:現行的《村民委員會組織法》，對于村民行使自治權利的事項范圍是有明確規定的，法律法規和政策已經有明確規定的事項，不是能夠由村民多數人來討論決定的。即使屬于村民可以通過民主程序由多數村民討論決定的事項，也是要求按照法律法規規定的程序辦理的，不存在支持“多數人暴政”的問題。至于現實中出現的一些違法現象，屬于貫徹法律中的問題。而且事件中涉及的主要問題，基本上不是《村民委員會組織法》調整的范圍。我個人認為，新修訂的《村民委員會組織法》，仍然會體現這一精神，至于將來會不會強化執法的效能，由于這部法律尚在修訂過程中，修訂后的法律還要經受實踐的檢驗，不便妄加評斷。

《村委主任》:有些人看了 “尹六窯村事件”和 “樂山加華村王洪全身份事件”，認為“中國農民多，普遍素質不高，當前不適合搞民主，民主有個素質支撐問題”，您個人如何看待這種看法呢?

曹國英:我不贊成這樣的觀點。出現這樣的事件，首先是我們出臺的政策法規還沒有跟上經濟社會發展變化的需要，如果相關的政策法規很清楚，很完善，這樣的事件可能就出現不了，出現了不適當的作法，也不難得到糾正。即使在一些地方推進民主中出現了一些問題，也不能否定發展農村民主政治的方向是正確的，主流是健康的。我國的農村民主政治建設，解決了許多經濟發展和社會公平的問題，試想如果沒有農村基層民主制度，我們的村委會干部素質能有今天的水平嗎?能夠這樣對村民負責嗎?農村的土地承包和集體林權制度改革能夠達到現有的公道程度嗎?農村公益事業建設能夠得到村民的積極參與并能夠做得起來嗎?如果我們不搞民主制度，農村集體經濟和村民自治事項由什么人決定呢，什么人能保證有這么高的覺悟水平來保障農民群眾的利益呢?認為農民的素質不高，那么我們管理者的素質就一定高嗎?能否因為一些基層干部在管理工作中出了問題，就否定我們整個干部隊伍呢?對待農村民主問題，有個態度問題，要善意地進行引導、幫助、關心和支持，不要出了一點問題，就橫加指責，全盤否定。當然，受幾千年來封建社會的傳統影響，使得我國農村的民主建設也有個過程問題，農民也有個素質提高的過程，但不能以此來否定農村民主制度建設的方向。當前的主要問題，不是農村的民主過頭了，而是基層民主發展得還不夠。

《村委主任》:在村民自治活動中，如何正確平衡多數村民和少數村民的利益?

曹國英:對于村民的基本權利，政策法規上有明確規定的，按照規定去辦，不允許多數人的意見就可以違反政策法規規定的現象存在，如果出現這樣的事情，當地政府應依法糾正，不能借口這是多數人的意見就不作為。如王洪全事件中關于村集體經濟組織成員資格問題，如果是這方面的政策法規不明確，主要不是村民投票中的問題;如果已經有明確規定，屬于村民小組不按規則辦事，政府完全可以依法糾正。沒有規定的，依照有關政策法規的原則精神，通過民主程序形成決策意見。如等級制事件，假設政府沒有明確相應的規定，已經形成的多數人決策意見，如果體現了不同集體經濟組織成員群體對于村集體經濟發展的實際貢獻差別，應該予以支持。否則，當地政府應該拿出有依據能服人的協調解決意見。

《村委主任》:村兩委和鄉鎮黨委政府在村民自治中應發揮何種作用?如何發揮作用?

曹國英:《村民委員會組織法》中已有基本定位，這里不再重復。現在應該注意的是村黨支部、村委會要嚴格執行村民自治和集體經濟民主管理的有關政策法規，重大問題實行民主決策，自覺實行村務公開和民主管理，接受村民監督。鄉鎮政府應該注意加強對于村民自治和集體經濟民主管理工作的指導，維護村民的正當權益，研究農村經濟社會變革過程中的新情況、新問題，協調好村民中的利益關系，防止包辦村民自治和集體經濟事務，尤其不要侵犯村委會的合法權益，染指集體經濟組織成員的土地利益。