村級組織的性質及其工作重心

村級社會是我國治理結構中的最小單元。雖然在村級組織之下還有村民小組，但社會發展到今天，它已經不是一個嚴格意義上的“組織”。對于我國村級組織的性質這一重要問題，長久以來，并沒有得到人們的足夠重視，甚至是被忽視的。

村級組織的演進歷程

關于村級組織的演進歷程，這里僅追溯到1978年。

1978年黨的十一屆三中全會以后，在農業生產包干到戶的情況下，生產大隊不再管理農業經營事務，生產隊也已癱瘓。但是，土地爭議、鄰里糾紛、水渠堰塘維修、公路養護等公共事務需要有人辦理，于是在廣西宜州市屏南鄉合寨村產生了全國第一個村民委員會。在其他地方，出現了類似“村民委員會”的村級組織。

1982年憲法規定建立村民委員會制度。從1983年10月中共中央、國務院下發《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，到1984年底，全國共建立了92萬多個村民委員會。

1987年11月，全國人大常委會通過并頒布《村民委員會組織法(試行)》，對村民委員會的性質、地位、職責、產生方式、工作方式等作了比較具體的規定，以法律的形式確立了村民委員會制度。

1998年11月，全國人大常委會審議通過的《村民委員會組織法》，以及其后各省相繼制定新的村委會選舉辦法，使村民委員會制度更加完善。

在村級組織的演進過程中，一個非常重要的因素是:1980年代，當時的國家決策層認為，集體土地經營事務只剩下發包土地這一件事，有村民自治組織就能完成此項工作(杜潤生語)，因此，最終確立了“村民委員會”制度。

關于村民委員會的組織性質，《村民委員會組織法》規定，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

村級組織的職能分析

一個組織的性質是由其職能決定的。村級組織作為中國農村社會的一個獨立管理層次，它通過職責的履行已經實現了哪些職能和應當實現哪些職能呢?職能是組織機構存在的前提，通過對村級組織的職能分析，可以使人們對它的本來面目有更清晰的認識。

一、村級組織的行政職能

按照地方各級人民政府組織法的規定，鄉鎮人民政府是基層行政機關。但由于我國人口多、國土面積大，一般鄉鎮轄區人口達到2萬人以上，有的甚至20萬人，因此，行政管理事務仍然需要村級組織來分擔。

村級組織的行政職能包括:1、計劃生育管理。這是一項對村級組織要求很高的行政管理工作。2、土地管理。村土地管理員在宅基地管理的各個環節協助鄉鎮土地管理部門工作。3、社會治安綜合治理。穩定是壓倒一切的工作，對村級社會的矛盾糾紛排查及化解，各級組織都提出了很高的工作要求。4、防汛工作。包括防汛人員的組織，防汛措施的落實。5、地質災害防治工作。6、民政救濟救災工作。7、其他工作。包括五年一次的縣鄉人大代表選舉，人口普查、農業普查、工業普查、第三產業普查等統計及抽樣調查工作，畜禽防疫，合作醫療，地方病防治，征兵工作等等。行政職能是村級組織的重要工作職能。

二、村級組織的經濟職能

憲法、法律確認農村土地屬于農民集體所有，對集體土地的經營是村級組織的首要職能。不進行集體土地的經營或沒有搞好對集體土地的經營，這樣的村級組織是不稱職的。

村級組織的經濟職能并不是只有發包土地這一件事，在把村級社會的決策權真正交給全體村民的前提下，其職責包括:1、制定土地經營方案，并經村民大會或村民代表大會表決通過后實施;2、組織水利設施建設，搞好農田灌溉;3、組織農田植保;4、組織農業的專業化生產，提升農業生產技術整體水平;5、圍繞農業的產前產中產后服務，開展生產生活資料的經營，搞好農產品的初深加工;6、結合當地資源特色發展其他工商項目;7、以出資者身份，管理好村辦企業，實現集體資產的保值增值。

三、村級組織的社會職能

村級組織的社會職能包括:1、飲水設施建設;2、公路建設及維護;3、協助進行電網改造及信息傳輸設施建設;4、調解民間糾紛;5、敬老愛幼設施及環境建設。

四、村級組織的職能關系

在村級組織的行政、經濟及社會職能中，經濟職能是基本職能，依據有三點:一是我國實行農村土地的集體所有制，村級組織是農村集體土地的所有權人，必須搞好對集體土地的經營;二是從農業生產發展的要求和趨勢看，組織合作化生產、專業化生產是村級組織的重要職責;三是發展村級集體經濟的需要。沒有集體經濟的發展，消滅城鄉差別，消除兩級分化，實現共同富裕只能是一句空話。因此，村級組織的本來面目應當是一個經濟組織。

村級組織行政職能應當由法律加以明確界定。既然鄉鎮人民政府是基層行政機關，那么正確的界定是:對于村級社會的行政管理事務，村級組織與鄉鎮人民政府之間是一種委托與被委托的關系，村級組織在委托權限范圍內履行行政管理職責，同時鄉鎮人民政府要為其職責的履行提供必要的物質技術條件。村級組織沒有義務從經營收入中列支行政管理費用。在農村稅費改革以后，村級組織的正常運轉主要靠財政轉移支付資金支持，從公共財政理論上也論證了這種關系，只是法律上的界定滯后。

村級組織的社會職能實際在任何一個大中型企業中都存在。村級組織的社會職能，完全可以在村級組織的經濟組織性質框架內得到實現。

在我國農村改革已經歷三十余年的今天，一個不大正常的現象是:無論是要求以經濟建設為中心也好，還是發展是第一要務也好，抓經濟、以經濟工作為中心任務，理應是村級組織的工作本義。但事實上恰恰相反，對村級組織的工作要求，從法律政策到各級黨委政府，從來不要求村級組織以經濟建設為中心開展工作。在新農村建設熱潮中，經濟建設從來就不是工作重心。

農民組織體系中的村級組織

從黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制開始，我國的市場經濟已經在各個領域向縱深發展。在農業和農村經濟發展方面，分散的農戶作為市場主體，對新的形勢很不適應，他們難以憑借個人的力量，在千變萬化的國內外市場中參與競爭，提高農民的組織化程度已經成為全社會的共識。農民組織這一重要體系，對于我國市場經濟體制的整體框架而言，并不是可有可無的，缺少了農民組織體系，既不能說市場經濟體制已經初步建立，更談不上如何完善的問題。從以經濟建設為中心的角度，從發展是第一要務的角度，構建民辦官助性質的全國性的農業產業合作社組織最為緊迫。

已有100多年發展歷史的合作經濟，之所以能夠在世界范圍內歷經困難和多次轉折而不斷得到壯大，關鍵在于它確保了弱勢群眾尤其是農民利益的實現。在發展市場經濟的新形勢下，需要重新和深化認識合作經濟在三農發展中的地位和作用:1、提高農民的組織化程度，解決農民與市場聯結問題。2、保障農民利益，確保農民增產增收。3、合作經濟組織是國家農業經濟發展的重要組織系統。4、通過實行農工商一體化經營，追求和實現農民利益的最大化。5、提高農產品質量，增強市場競爭力。6、促進農業科技成果轉化，提高農業生產標準化水平。7、國家的惠農政策通過農業產業合作社系統發放，可以兼顧公平和效率。8、有利于政權的穩定。

近些年來進行的一系列農村改革，已經使農業產業合作社組織的創建變得十分迫切。例如糧食流通體制改革，“敞開收購、順價銷售、封閉運行”機制的關鍵是“順價銷售”，即不允許國有糧食企業出現虧損，必須盈利。換句話說，就是必須從農民身上賺取更多的錢。國有糧食企業盈利越多，就表明農民的損失越大。當今的現實是:私商糧販在農民身上賺的錢要遠多于國家糧食直補資金。而如果我國建立了農民糧油合作社系統，農民自己掌握了流通領域的糧源，糧油經營的盈利通過這個系統返還給農民，改革的效果就大不一樣。在這樣的改革之下，就不用擔憂外商控制我國的糧油市場，擔憂糧油國家安全了。

如果真正認識到了創建農業產業合作社組織的重要性和迫切性，那么使村級組織成為一個集體經濟組織或者合作經濟組織就成了一件必然要做的事。只有這樣，村級組織的體制機制才能夠與鄉鎮以上的農業產業合作社系統相銜接。

村級組織與民主治理

我國農村二十多年民主化進程的特點和著力點在于:一是農村村民得到和加強了基層選舉的政治鍛煉。農村基層民主主要是以逐步完善選舉制度，依法組織選舉工作為中心的村民自治活動，選舉始終是農村民主化進程的主線。二是基層民主決策議事制度逐步建立起來，并在一定程度上得到推行，村民代表會議的地位和作用得到提升。三是基層民主管理得到加強。四是基層民主監督得到強化。

盡管農村基層民主取得了如此大的進步，但從民主發展的方向和為農民服務的角度看，兩件事情尤其需要引起重視和落實:一是還權于民。由農民自己決定村級社會的重大事項。在一個擁有選舉權的村民達數百人或數千人的村級社會里，法律應當明確規定“村民代表大會”為村級組織的最高權力機構，并同時規定村民代表的人數、產生方式、議事規則等，使農村民主從以選舉為中心轉移到以治理為中心的軌道上來。二是解決有人為農民服務的問題。村級組織的執行人員不能實行選舉制，而應實行聘任制，并為建立一支具有專業素養的人才隊伍提供必要的法律環境。

有朝一日，如果村級組織及其人員的主要精力是在發展經濟方面，始終是圍繞農業的產前產中產后服務思考問題和做事情，那才是我國農村未來發展的真正希望。