完善農村基層治理機制的思考

為加快推進城鄉統籌發展，著力破解“三農”問題，成都市在推進農村產權制度改革的同時，大膽探索新型農村基層治理機制。村級自治架構改革的核心和方向應該是決策權、執行權、監督權相互分離、相互制衡。在村級組織中，村(居)民大會是最高權力機構，擁有最高決策權和監督權;村(居)民代表會議是日常決策機構，其他的村級組織都應該在這個框架內進行自治權力的分割和制衡。

完善農村基層治理機制是破解“三農”問題的一把鑰匙

黨的十七大提出，要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。

30年來，村民自治取得了巨大成績，億萬農民在推進民主的實踐中，逐步形成了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要內容的村民自治體系。但是，村民自治在實踐中也存在不少問題，不少地方真正嚴格依法實行民主直選的村數量不多，壓制和阻撓村民自由民主選舉、侵害村民民主權利的行為時有發生，村委會成員依然由上級指定或隨意撤換，等等。這些現象表明，村民自治的實際績效與制度要求之間存在較大的差距。

按照《村民委員會組織法》的規定，村民自治能夠使廣大農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。但在村級治理中處于主導地位的村黨組織和村委會組織具有濃厚的行政化傾向。

因此，當前農村出現了一個非常奇怪的現象:一方面是村民自治制度日益廣泛和深入地滲透到農村社會，村民的民主權利意識日益增強;另一方面是在強大的行政壓力下，村民自治的功效受到嚴重制約，上級組織或者少數村干部的意愿取代了農民群眾的意愿。

近年來，中央在科學發展觀理念的指導下，提出統籌城鄉發展的戰略，解決日益突出的“三農”問題，實施了以農村稅費改革為主的一系列配套改革。但如果現行的鄉村治理結構不改變，中央各項惠農政策在執行過程中仍然會扭曲變形，而農民的意愿也很難真實地傳遞和表達。成都市作為全國城鄉統籌綜合配套改革試驗區，理所應當積極探索新型農村治理機制，著力強化農村基層自治功能，擴大基層民主，改善治理結構，構建在黨組織領導下，以政府管理為基礎、村民自治為核心、社會組織廣泛參與的多元農村基層治理機制。

鞏固基層黨組織的領導核心地位，必須與人民的政治參與積極性不斷提高相適應

黨的十七大提出，基層黨組織的作用是推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧;要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制。這既是對改革開放以來我國基層民主政治建設成功經驗的科學總結，也是對發展社會主義民主政治提出的新要求。基礎不牢，地動山搖。基層組織建設，始終是做好黨管農村工作的基礎。

政黨的功能主要體現在利益整合、引導選舉、政治錄用等方面。黨的功能充分體現出來，黨的政治主張能夠得到實現，就是實現了黨的領導。從這個意義上講，完善農村基層治理機制對基層黨組織所帶來的影響和考驗，是要求實現黨的領導方式轉換，這種轉換必須與人民的政治參與積極性不斷提高相適應，必須以服務的姿態出現，以民主與法制的姿態出現，才能得到群眾的擁護和支持。

長期以來，承擔領導作用的黨的基層組織，往往憑借從上面而來的政治和行政資源，管理和統合社會。表面上，這些組織對社會起到了領導作用，但實際上扮演了國家管理社會的末梢的角色，由領導力量變成了管理力量。面對村民自治制度日益廣泛和深入地滲透到農村社會，村民的民主權利意識日益增強，農村基層黨組織的領導方式和工作方法也要轉變:一要實現由事無巨細向抓大放小轉變，把主要精力用于謀劃全村經濟和社會事業發展的工作大局;二要實現由事必躬親向各司其職轉變，領導支持村委會依法履行職責;三要實現由命令強制向民主協商、說服教育轉變，切實調動廣大村民的積極性與自覺性;四要實現由封閉向公開轉變，領導和監督村委會切實做好村務公開、民主管理工作。

合理界定議事會的權力邊界，引導村民自治健康發展

允許并鼓勵基層不斷探索實踐，應該成為發展中國基層民主的基本策略。在民主的規則下，基層自己解決問題，把矛盾化解在基層，是基層民主的基本邏輯。但民主的實現不僅意味著主體享有民主權利，而且要求主體應受到一定的制約并承擔相應的義務。議事會作為新型農村治理機制中的決策主體，必須合理界定議事決策的邊界，從而引導村民自治的健康發展。

任何組織都承擔并履行特定的功能，其權力和能力都會受到限制。議事會的權力和自治范圍的邊界表現為:一是法律的邊界。我國村民自治制度是農民群眾以相關法律法規政策為依據，在基層黨組織領導下進行的自治，它必須遵循現行的法規政策，依法自治。因此，議事會必須在現有的法律框架下運行，應當理順議事會與村民代表會議之間的法理關系，通過依法授權，賦予議事會合法性基礎。

二是村務與政務的邊界。議事會涉及的村務主要有“辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，以及“支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展”等。政務主要包括“協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”，落實國家計劃生育政策，救災救濟款物的發放，水電費的收繳等以及其他組織委托的事務。必須合理劃分政務與村務的邊界，正確處理鄉鎮政府與村民自治的關系。

三是民主監督的邊界。對通過民主選舉產生的權力掌握者實行民主監督，是民主制度的最后一個環節，也是重要的一個環節。建立村級民主監事會是完善農村基層治理機制，實現決策、管理、監督相對分離，增強監督組織權威性的重要舉措。民主監事會成員的產生必須按規定程序召開村民會議或村民代表會議民主選舉，確保監督組織

機構的合法性和群眾的認可性。

培育干部群眾的民主意識，提高群眾自我治理的能力

當前基層干部的素質與探索村級治理機制的要求有較大的差距。進一步培育干部群眾的民主意識，仍是當前必須解決的問題。從農民的層面來講，家庭聯產承包責任制確立后，經濟上的自立逐步喚醒了農民的自主意識。但民主畢竟是一種現代理念和制度，而中國農民外在于政治延續了數千年，當務之急是要提高群眾自我治理的能力。就干部的層面來講，許多人仍然習慣于黨支部“一班人”“說了算，定了干”的“為民做主”的領導方式和工作方法。學會運用示范、引導、服務的方式開展工作，運用說服教育、民主協商的方法處理農村工作中的矛盾和沖突，對許多干部來說仍需要一個學習和適應的過程。

我們只有在深化基層民主政治建設，完善農村基層治理機制的實踐中，培育干部群眾的民主意識，提高群眾自我治理的能力。通過民主實踐，基層干部會發現群眾上訪會越來越少，干群之間的矛盾會越來越少，影響農村穩定和基層政權弱化等問題也會越來越少。通過民主實踐，廣大基層群眾會懂得民主就是民眾對所關心的問題和切身利益擁有說話權、議決權、監督權，從而保障自身的利益。

(作者系成都市委黨校黨建部主任、教授)