淺析行政事業單位內部控制現狀與對策建議

摘要:內部控制在現代行政事業單位管理中發揮著越來越重要的作用，但目前單位內控現狀不容樂觀，筆者分析了行政事業單位內部控制出現的問題、成因， 并提出了相應的對策。

關鍵詞:行政事業單位;內部控制;對策

內部控制制度是現代管理理論的重要組成部分，是在實踐中逐步產生、發展和完善起來的。它是一種強調以預防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序防止錯誤和舞弊的發生，來提高管理的效果及效率。從1999年10月31日修訂通過的《中華人民共和國會計法》到《內部會計控制制度規范》都對內部控制制度的相關內容作出了明確的規定。目前，相比企業，行政事業單位的內部控制制度建設還相對滯后，實際工作中存在著不少漏洞。其產生的原因是多方面的，而認清現實、分析原因、尋找對策，達到解決這些問題的目的才是最具有實踐意義的。

一、目前行政事業單位內部控制中存在的問題

(一)內部控制意識不到位

內控意識是內控環境中的一項重要內容，良好的內控意識是確保內控制度得以健全和實施的重要保證。許多行政事業單位領導缺乏對內部控制知識的基本了解，對建立健全單位內部控制的重要性和現實意義的認識不夠，抱著有沒有無所謂的態度，或是對組織結構中經濟責任人的責、權、利不明確，風險意識不強;而會計人員僅僅扮演“付款員”的角色，致使財務監督與控制流于形式，無權參與單位的重要決策乃至業務管理活動，對單位重要決策的過程和結果均不了解。

(二)預算控制比較薄弱

隨著我國部門預算改革的推進，預算控制得到了一定程度的加強，但實際運用中相當數量的單位預算控制仍顯薄弱。主要表現為:預算的計劃性、科學性不強，部門預算編制達不到零基預算要求;預算的范圍有限，尚未涵蓋單位全部財務收支事項;預算沒有在單位內部按組織體系進行細化，經常有年度預算調整變動情況發生，缺乏預算的剛性約束。

(三)財務會計基礎工作較弱，基本管理制度不健全

有效的管理控制需要堅實的基礎工作作為支撐， 但大部分行政事業單位財務會計基礎工作仍顯薄弱，急需強化。有的單位迄今還沒有專門的內部財務管理制度，許多財務事項的運作與管理措施僅靠慣例，缺乏相應的成文制度保證。后果是誰也說不清應該怎么做，管理的隨意性較大。常表現為:財物崗位職責認定不詳(無法制衡與監督);會計處理程序不順暢(無法規范化與標準化);內控制度缺乏或不完善(缺乏管理依據);有章不循，制度流于形式(缺乏管理效力)。

(四)資產不實，資產管理混亂

資產是內部控制的主要對象，在單位管理中居于核心地位。目前，普遍是單位內部部門之間對國有資產管理相互脫節，后勤部門只管發放而不清楚資產價值和實物分布情況，使用部門只用不管。后果是單位不知自己家底多少，何談資產的利用與效益。常表現為:未建立固定資產明細賬(不知家底多少);未充分利用現有資產(未發揮資產效用);未建立資產監督體系(造成國有資產流失)。

(五)內部控制體系不夠完善，業務流程不盡合理

業務流程和控制方法體系是內部控制的核心環節，其合理、有效與否直接決定著能否實現控制的目的。許多單位內部財務與會計控制方法體系很不完善，比如:關鍵不相容職務分離是內部牽制制度的精髓，現實中卻有部分單位，會計、出納、資產管理等不相容職務均由一人擔任;有些經濟事項沒有明確的審批控制流程，或流程控制過于簡單，僅僅局限在事后審批上;資產處理、資金調度和其他重要經濟業務事項的決策與執行缺乏相互制約和相互監督機制;經濟事項的決定權、審批權、執行權集身于一人，重大經濟決策不經領導班子討論;部分單位沒有建立內部審計機構，已建立內部審計機構的單位也未能充分發揮應有的作用。這些忽視了內控是一種業務動作過程中環環相扣、監督制約的動態機制， 往往是行政命令代替制度政策， 只強調上下級行政關系， 忽視了權力的相互制衡;

二、行政事業單位內部控制存在問題的原因

(一)主觀因素

單位負責人和會計人員對內部控制產生影響的素質主要有能力、知識和品質三個方面。有些人員對《會計法》和財務管理知識了解不多，依法理財的觀念淡漠，管理理念不到位，缺乏責任感;有些人員對內部控制的概念非常模糊，不理解內部控制的意義所在，這些知識結構或職業道德因素均使內部會計控制制度的作用得不到很好發揮。

(二)客觀因素

目前，政部制定的《內部會計控制規范》雖明確指出其適用范圍包括行政事業單位，但實際上是針對企業制定的。由于沒有考慮行政事業單位的特點，也沒有體現行政事業單位資金和經費管理體制上的特殊性，諸如收支兩條線管理、部門預算、政府采購、國庫單一賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等，實際上對行政單位的適用性是比較差的。還有，財政部門、審計部門對管理和監督中發現的問題不引起高度重視，不依法依程序處理，只是輕描淡寫的一筆帶過，很難觸及到失職、瀆職者靈魂深處，起到警醒的作用，相反還會產生一定的負面影響，致使一些立場不堅定的觀望者加入此陣營，引發內部控制的更大問題。

三、完善行政事業單位內部控制體系的若干對策建議

(一)增強內控意識，強化單位負責人的內控責任

內部控制制度是現代企業、行政事業單位在對經濟活動進行管理時所采用的一種管理手段，是企業、行政事業單位有效的管理體系中不可缺少的一個組成部分。任何一個單位，盡管規模大小不一，性質特點不同，都應該根據各自的具體情況建立必要的內部控制制度。《會計法》和《內部會計控制規范——基本規范》明確規定:單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責，對本單位內部會計控制的建立和健全及有效實施負責。

具體措施:一是單位負責人要認真學習，提高對內部控制制度建設重要性的認識，并在單位內部推行責任到人制，將責任風險直接與決策層掛鉤。二是加強員工思想教育工作，以堅持正面教育為主，使每個員工樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀。增強對拜金主義，享樂主義的免疫力，促其從思想意識中不想為之。三是建立有效的相互制衡、激勵獎懲的機制，充分調動整個內部控制隊伍的積極性，形成單位內部控制人人參與、人人有責的良好氛圍。四是建立必要的信息披露制度，接受社會公眾的監督和約束。

(二)完善部門預算制度，強化預算控制

加強預算管理預算管理是行政事業單位內控管理的核心，貫穿整個單位的業務活動，加強預算管理，是確保業務目標實現的重要手段，是各項事業健康發展的條件保障。應該做到:進一步擴大部門預算的范圍，要將各部門單位的全部財務收支事項均納入部門預算的實施范圍，并嚴格預算的調整和追加程序;將部門預算與單位內部的責任預算有機結合按照財政下達的部門預算控制數，結合各部門單位內部的組織結構、處室職責和工作任務等，編制內部分處室的責任預算體系，并嚴格責任預算的考核機制;在支付環節強化預算執行，防止隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發生。全面強化預算的剛性約束。

(三)加強會計基礎工作，完善財務管理制度

在機構設置和崗位分工時，一定要明確各部門組織及上崗個人應承擔的責任范圍，做到按事設崗、按崗設人，職責明確，并規定追究、查處責任的措施與獎懲辦法;規范會計處理程序，嚴格按程序操作，確保基礎會計信息真實、明晰。強化會計工作基礎，還需要財政機關加強對行政事業單位會計人員的會計基礎工作規范的培訓。作為會計基礎工作的有力保障—財物管理制度，各本單位應結合實際情況，對現有的各種規章制度進行認真梳理，及時調整、修訂、補充和完善，統一制定若干業務管理制度及操作規程，從根本上解決制度不健全、流于形式、脫離實際的問題，在具體的工作中要認真抓好落實，用制度來管理和約束行為，用嚴格的制度提升會計基礎工作水平。

(四) 完善資產內部控制和監督機制，防止國有資產流失

內部控制的重要任務之一是保護企業資產安全、促進資產保值增值。單位負責人要充分認識內部會計控制在保護資產的安全與完整、防范欺詐和舞弊行為、實現單位經濟目標等方面的重要性，積極采取有效措施。相應的措施:一是建立國有資產內部監督制度并將工作的重點放在對國有資產使用、處置及其他情況進行內部監管上，定期或不定期地進行清查盤點，保證賬賬相符、賬實相符。二是建立國有資產處置審批權限制度，處置國有資產必須報國有資產管理部門批準，確保國有資產的安全與完整。三是把行政事業單位國有資產管理納入領導干部政績考核，督促單位領導自覺重視國有資產管理，對造成國有資產損失、損壞和浪費的單位和個人要追究責任，區別情況進行追償與處理。另外，對流動性強的貴重資產，如:照相機、攝像機、便攜式計算機等嚴格責任到人，防止被個人長期占有。

(五)健全單位內部控制制度體系，規范單位內部行為

全面清理整頓單位原有的各項管理制度、辦法，依照《會計法》和《內部會計控制規范——基本規范》有關要求，制定單位內部會計控制制度。內容涉及:建立授權和分配的責任控制制度，以劃分各自責任，強化內部牽制;建立資產清查盤點制度，對貨幣資金和其他資產嚴格管理，防范國有資產流失;建立采購業務流程控制制度，原則是不能有同一部門或個人辦理采購與付款的全過程，防止暗箱操作、以權謀私;建立內部審計規范制度，強化其權威性與獨立性，發揮審計作用。

(六)加強審計功能

內部控制的有效執行，僅靠各部門和相關人員的自主執行是不夠的，還需要建立健全監督機制，對內部控制運行質量不斷進行評估，即對內部控制設計、運行及修整活動進行評價。加強內部審計，及時發現內控制度的缺陷和薄弱環節，針對這些問題對癥下藥，制定改進措施。除了嚴格的內部審計外，還可以借助必要的外部社會性質的審計控制，外部控制是對內部控制的再控制，可以改善會計控制環境，不斷改進內部控制的設計與運行。

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(作者單位:河南博物院)