關于國庫集中收付制度的改革與完善

摘要:隨著我國市場經濟的發展，傳統的財政支出管理手段已不能適應中央政府的要求，于是國庫集中收付制度作為西方成熟市場經濟國家所普遍采用的財政資金收付管理制度在我國得以推行。現階段，我國國庫集中收付制度日趨成熟，但在實際執行過程中仍存在諸多問題，如何加以改革與完善，已成為我國學術界所關注的焦點。

關鍵字:國庫集中收付制度;改革;完善

一、我國國庫集中收付制度的產生

隨著我國社會主義市場經濟體制的日益完善，要求財政職能做出相應的轉變，將建設型財政轉變成為滿足社會需要的公共財政。而傳統的財政分散支付方式一方面對預算執行控制和監督不嚴，另一方面，由于資金分散支付和存儲，導致財政收支活動信息反饋遲緩以及財政資金使用效率不高，這嚴重制約著我國財政職能的轉變。國庫集中收付制度作為被西方成熟資本主義國家所普遍采用的財政資金收付制度自20世紀90年代便引起了我國理論界的探討，終于在2001年被我國在結合我國國情的前提以試點的方式借鑒過來并使用至今。

國庫集中收付制度是將政府所有的財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理行開設賬戶，同時，所有的財政收入均通過國庫單一賬戶收繳，所有的財政支出也均通過這一賬戶撥付的一種財政資金收付制度。按照2001年3月財政部、中國人民銀行印發了《財政國庫管理制度改革試點方案》，國庫集中收付制度的基本框架為:(1)建立國庫單一賬戶體系。該體系包括財政部門在中國人民銀行開設的國庫單一賬戶、按資金使用性質在商業銀行開設零余額賬戶、在商業銀行開設預算外資金財政專戶、在商業銀行為預算單位開設小額現金賬戶以及經國務院和省級人民政府批準或授權財政部門在商業銀行開設特殊過渡性專戶;(2)規范收入收繳程序。主要包括:所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶;(3)規范支出撥付程序。即支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。(4)完善相關配套措施。例如進一步推進預算編制改革以及修訂和制定相關法律法規和管理辦法等。

二、我國國庫集中收付制度在執行中存在的問題

現階段，國庫集中收付制度作為財政支出改革的重要內容之一，已在全國各地試行。財政國庫集中收付制度改革是一項系統工程，改革剛剛起步，在執行過程中難免會遇到一些問題，歸納起來有以下幾點。

(一)執行層觀念上的制約

前面提到，作為一種先進的財政資金收付管理制度，國庫集中收付對財政資金的收繳與支付的規范科學、嚴格，不僅改變了計劃經濟體制下所形成的、執行層所熟悉的財政資金按部門和預算級次分散支付的方式，并且對預算編制工作提出了更高的要求，這必然引起各方面利益相關者的抵觸情緒。由于國庫集中收付制度增強了財政支出的透明度和規范性，對設立“賬外賬”、“小金庫”等現象能夠有效地進行遏止，這對一些部門和個人的既得利益勢必有所影響，出現了一些預算單位或個人對這項制度的不理解、不支持甚至抵觸的現象，嚴重影響國庫集中制度制度功能的發揮。此外，與西方國家政府不同，我國政府缺乏先進的管理理念，如市場導向的理念，講究效益、追求效率的理念，系統控制、合規守信的理念等，而這些這些先進的管理理念恰恰是政府和社會公眾共同遵守的行為規范，并以制度的方式貫穿在財政收支管理中的，于是，管理觀念的束縛也削弱了國庫集中收付的執行力。

(二)預算管理體制的制約

隨著社會主義市場經濟的逐步建立和完善，計劃經濟體制下逐步形成和發展的預算管理體制越來越不利于國庫集中收付制度改革，嚴重影響了財政資金的使用效率。當前，預算管理體制存在的較為突出的問題在于以下兩個方面。

第一，納入國庫集中收付系統的財政資金不完整，不利于財政宏觀調控政策的執行。當前，我國的財政資金仍然分為預算內資金和預算外資金。預算內資金是國家集中資金，繳入國庫，已納入國庫集中收付范圍，是我國執行宏觀調控政策的基礎，然而預算外資金實行收支兩條線管理，收入繳入地方政府財政部門在商業銀行開設的財政專戶，支出由當地財政根據支出單位的預算安排執行。這些預算外資金的大量存在，縮小了國家制定宏觀財政政策的依據范圍，這在一定程度上減弱了政策調控的運行效果，增加了預算資金的流失和管理的風險，使實行國庫集中收付改革的目標打了折扣。

第二，預算編制時間倉促導致其不夠細化、科學。我國目前預算編制工作一般是從當年10月份開始到來年3月份人大討論批準截止，歷時不到半年，時間較為倉促，勢必造成預算編制不夠細、不科學、不準確，使得預算執行過程中要進行較多地調整，涉及到國庫集中收付中的調整指標、用款計劃和開具支付令等多個環節，由此削弱了預算執行的嚴肅性，同時增加了無謂的工作量。

(三)外部因素的制約

影響國庫集中收付制度在執行的外部因素主要包括:第一，行政不適當的干預。由于建立國庫集中收付制度要求以公平、規范的行政環境為基礎，但我國財政分配和政府預算執行過程中的行政不正當干預現象十分普遍，它們破壞了建立國庫集中收付制度的環境基礎，直接影響到國庫集中收付制度的效果;第二，相關法律、制度過時。例如，我國現行的《預算法》是1994年通過的，《國家金庫條例》則是1985年通過的。隨著我國的財政收入制度改革、財政支出制度改革、公共財政體制的建立等改革的不斷深入，這些法律、制定已有許多地方不能適應改革的進程，不能適應國庫收付制度和政府采購制度改革后出現的新業務;第三，財政監督不力。實行國庫集中收付制度后財政監督的思路、方式、手段應當進行相應的調整，由事后監督為主向事前、事中、事后的綜合監督為主轉變。從大檢查突擊性監督向日常全方位監督轉變，由監督檢查轉變到監督服務，但仍存在各部門職責不清、分工不明。

三、完善國庫集中收付制度的建議

國庫集中收付制度是財政國庫管理制度改革的重要內容，建立適合中國國情的國庫集中收付制度是大勢所趨。但是，由于國庫改革的復雜性、艱巨性，特別是針對在改革中出現的很多問題，需要進一步予以解決。

(一)更新國庫管理理念

前面提到，國庫集中收付制度的順利執行需要執行層(各部門、各利益相關者)積極配合，因而更新國庫管理理念是國庫集中收付制度的前提。國庫集中收付制度是建立公共財政的必然要求，而且是一項涉及全社會的反腐治本的重要舉措，是從體制上遏制腐敗的有效方法。在實際工作中要切實加強對國庫集中收付的宣傳力度，突破各種思想束縛，轉變觀念，從各個角度宣傳它的科學性和先進性。尤其是作為這項改革實施主體的各級財政部門，也要更新觀念，樹立服務意識，轉變工作作風，真正從管理者變成服務者，爭取更多的人理解、支持這項改革。對工作人員來講，要通過學習改革實施方案，掌握改革方案及制度的精髓，熟練地操作信息管理系統，全面學習現代財政經濟管理知識，財務會計知識，樹立為預算單位服務的意識，提高自身素質，做好日常核算工作。此外，制度所涉及的行政部門必須認識到建立國庫集中收付制度是建立社會主義公共財政框架的重要內容，徹底破除傳統計劃經濟體制下形成的國庫管理不講效益、不求效率的舊觀念，牢固樹立與市場經濟相適應的法制觀念、市場觀念、效率觀念、系統控制等國庫管理新理念，積極引進和學習西方國家先進的管理思想與方法，全面加強財政管理。

(二)改革預算管理體制

國庫集中收付制度是預算管理體制的核心制度之一，預算管理體制中還有其他相關制度，只有良好的相關環境，才有可能建設完善的國庫集中收付制度。因此，完善預算管理體制是國庫集中收付制度運行的重要條件。改革預算管理體制可以從全面推行部門預算著手，部門預算是指由各個政府部門編制的、反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預算。通俗的講，就是一個部門所有的收入和支出都按照統一的編報內容和形式在一本預算中得到反映，這種預算體現了市場經濟體制對預算管理體制的基本要求，是建立國庫集中收付制度的前提和基礎。與此同時，實行部門預算后，不僅保證了預算的統一性和完善性，還能有效防止預算執行中的不規范做法，提高預算執行的透明度。此外，還應細化、優化預算科目，建立科學的預算編制制度。隨著我國市場經濟體制和公共財政管理體制的建立，現行政府預算收支科目的缺點和局限性日益突出，如部門收支項目分類較粗且不夠科學，不利于細化預算編制和預算約束，致使財政支出運行中出現許多漏洞。因此，為適應改革和發展的需要，必須對現行預算科目進行全面、科學的改革。而建立科學的預算編制制度則是一方面各部門要動員全員積極參與預算編制工作，為今后預算執行打好基礎;另一方面則要給與預算編制以足夠的時間以保證進行科學的論證，切不可倉促了事。

(三)完善國庫集中管理的相關配套措施

首先，完善國庫集中收付制度的監督體系。完善責任機制、強化執法監督，是改革順利進行的重要保障。這里首先要建立和完善部門內部責任機制。通過法律法規的建設和管理系統的構建，在資金支付周期的各個階段建立明確的崗位責任制，并加強國庫支付中心內部的制度性管理控制，以保證各項規則的順利執行。此外，還應建立支付責任追究制度，防利用職權“尋租”。總之，要完善內部制度，最大可能地縮小“租”的存在，并加大尋租成本，減少尋租收益，使尋租的凈收益小于尋租的凈成本，從而把“經濟人”的尋租行為引導、改變為尋利行為。再者還應建立和完善外部的(包括審計部門、中國人民銀行等)綜合、全方位監管制度，確保外部監督做到獨立、客觀和公正，善于發現問題。

其次，修訂和制定相關法律法規，完善制度環境。相關部門應根據國庫管理的性質、特點，在深化改革過程中，需要提高不同層次的法律法規及制度，對其管理進行界定、規范。針對已經明顯過時的法律法規，應根據客觀情況進行及時更新，從而為國庫集中收付制度提供法律保障。

最后，完善國庫集中收付制度相關信息化系統的建設。國庫集中收付制度本身是高效率、高速度、低成本運作的財政收付系統，其實施是建立在信息化系統之上的，因此財政部門、政府支出部門和銀行部門之間必須建立協調的信息管理系統，保證財政部門能及時獲得有關財政支出的信息和資料，并對每筆財政資金運行進行有效的監控。

四、結束語

總之，國庫集中收付制度是一種先進的財政收付管理手段，在防止腐敗、提高政府執政效率等方面發揮著極為重要的功能。盡管在我國實施該制度以來出現了許多問題，筆者認為這都源于原有經濟體制方面的束縛。只有加大改革力度，突破種種束縛，國庫集中收付制度的優越性就能充分體現出來。

參考文獻:

[1]王文堯、鐘衛，國庫集中收付制度探析，商業經濟，2006年第3期

[2]馬韻、朱旭東，我國國庫支付制度的演進及其效率評價，統計與決策，2006年第17期

(作者單位:山東省平陰縣財政局)