淺談“一事不再罰”原則在煙草專賣行政處罰中的應用

“一事不再罰”是行政法學界對行政處罰適用原則之一的一個概括性表述，其具體內涵、定義依我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規定主要是為了防止處罰機關濫用職權對相對人同一違法行為以同一事實理由處以幾次行政處罰，同時也是為了保障處于被管理地位的相對人法定的合法權益不受違法的行政侵犯，進而體現法律制度與行政管理的可預見性與穩定性價值。

一、我國的“一事不再罰”原則概述

我國《行政處罰法》立法時參考了西方有關行政處罰類似實踐，在表述上，沒在條文里寫上“同一事實和同一依據”文字，并且把不予“兩罰”限制在“罰款”二字上。我國《行政處罰法》第24條規定:“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。對我國“一事不再罰”原則作邏輯層面的分析會得出以下結論:第一，行為人的一個行為，同時違反了兩個以上法律規范的規定，可以給予兩次以上的處罰，但如果是罰款，則罰款只能一次，另一次處罰可以是吊銷營業執照或者其他許可證照，也可以是停產停業，還可以是沒收違法所得，只是不能再罰款了。第二，行為人的一個行為，違反了一個法律規范規定，該法律規范同時規定施罰機關可以并處兩種處罰，如可以沒收并處罰款、罰款并處吊銷營業執照，這并不違反我國行政處罰法規定的“一事不再罰”原則。第三，違法行為構成犯罪的，依法還應予以行政處罰的，仍可適用行政處罰——這是由行政處罰法推導出的結論。

但是，以上三個邏輯層次只是解決了我國“一事不再罰”原則的適用范圍和罰種具體運用問題，換言之，解決了“一事不再罰”原則中的“不再罰”問題，但對于如何正確把握“一事不再罰”原則的核心問題，即何謂“同一個違法行為”(一事)，卻沒有明確闡述。目前學術界對何謂“同一個違法行為”共有三種看法:其一，“構成要件說”，其基本觀點是受處罰人的行為只要符合行政違法行為的構成要件，則在法律上可以確認已存在一個違法行為，這里的“同一違法行為”不是事實性的，而是法律性的。其二，“法律規范說”，其基本觀點是“同一個違法行為是指當事人實施了一個違反行政法規范的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為。其三，“違法事實說”，其基本觀點是同一個違法行為是指一個違法事實而不是簡單地指違反一個法律規范或一個行政管理關系的行為。筆者贊同“違法事實說”的觀點，但“違法事實說”并未對事實的內涵作出進一步的界定。“同一個違法行為”是指“一事不再罰”中的“一事”無疑，但這個“一事”過于籠統，需要進一步明確。筆者認為，“一事”應當是指獨立的、完整的、客觀的“一事”。所謂“獨立”，是指違法事實不依賴于其他事實能單獨存在;所謂“完整”，是指違法事實的邏輯要件齊備，符合人們的認知習慣;所謂“客觀”是指違法事實不以人們的主觀意志為轉移。

二、“一事不再罰”原則在煙草專賣行政處罰中的應用

在具體煙草專賣行政處罰實踐中，對于一個違法事實可能會觸犯不同的法律規范，導致法律規范的競合問題是很容易碰見的。根據煙草專賣行政處罰實踐，借鑒刑法罪數形態的劃分方法，筆者將“同一煙草經營違法行為”分為:單一煙草經營違法行為、牽連煙草經營違法行為、連續煙草經營違法行為、持續煙草經營違法行為和并合煙草經營違法行為五類。

(一)煙草經營單一違法行為

煙草經營單一違法行為是指煙草專賣行政管理相對人的一個行為只違反了一個煙草專賣法律規范。由于單純煙草經營違法行為，不存在法律規范競合問題，因而其處理方式較為簡單，對此煙草專賣行政管理機關僅需按違法行為觸犯的法律規范給予相應行政處罰即可。例如，煙草專賣零售經營戶未在當地煙草批發企業進貨的行為，煙草專賣行政管理機關應按《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第六十二條規定予以罰款。

(二)煙草經營合并違法行為

煙草經營合并違法行為指煙草專賣管理相對人實施了二個客觀獨立完整的違法行為，且這二個獨立違法行為均觸犯了煙草專賣法律規范，但法律將這二個違法行為并合成一個違法行為，只按一個違法行為給予行政處罰。在合并違法行為中，從“獨立完整違法事實說”的觀點來看，當事人存在二個獨立完整的違法事實，按理應當按二個違法行為分別實施行政處罰，但由于煙草專賣法律法規等的特殊規定，使其成為法定的“同一個違法行為”。例如，無煙草專賣零售許可證銷售非法生產的煙草專賣品(不夠成犯罪)行為，當事人共有二個違法行為:無煙草專賣零售許可證經營煙草專賣品和銷售非法生產的煙草專賣品。這二個違法行為均觸犯了煙草專賣法律法規規定，均應受到處罰，但法律將這二個違法行為合并，而成為一個違法行為，即無煙草專賣零售許可證經營煙草專賣品。由此可見，合并違法在形式上構成數個違法行為，但法律認為只有一個違法行為，屬于法定“一事”(一個違法行為)的范疇，應當適用“一事不再罰”原則。

(三)煙草經營持續違法行為

煙草經營持續違法行為指違法行為和狀態在一定時間、地點處于持續狀態的煙草經營違法行為。其特點:1.只實施了一個煙草經營違法行為。2.該煙草經營違法行為已經完成，但在一定時間和空間處于持續狀態。持續違法行為與連續違法行為的區別是:前者違法行為中間無任何時間間斷而后者可以存在一定時間的間斷。在刑法中，持續犯的典型例子是非法拘禁罪。在煙草專賣行政管理實踐中，典型的持續違法行為是無煙草專賣品準運證運輸煙草專賣品的行為。例如，某人無煙草專賣品準運證從A地運輸煙草專賣品至B地，在運輸任何過程中，都獨立構成一個煙草經營違法行為，如被煙草專賣行政管理機關查處，都可按《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》及《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》相關規定處罰。與連續違法行為相同的是，如果煙草專賣行政管理機關對運輸人的持續違法行為已經作出行政處罰后運輸人又發生同樣的違法行為的，則煙草專賣行政管理機關可以再次實施行政處罰。前個處罰決定導致“持續狀態”的中斷，所以不構成對“一事不再罰”原則的違反。

(四)煙草經營連續違法行為

煙草經營連續違法行為是指基于同一或者概括的違法故意，連續實施性質相同觸犯同一煙草專賣行政法律規范的違法行為。其基本特征是:1.必須基于同一或者概括的違法故意，必須實施性質相同的數個行為。2.數個行為具有連續性，并且觸犯同一煙草專賣法律規范。在煙草專賣行政管理實踐中，連續違法行為的例子是很多的，例如某煙草專賣零售經營人為了達到謀取更多利潤的目的，采取了回收煙草專賣品、在黑市批發煙草專賣品等一系列不在當地煙草批發企業進貨的行為達到多銷售謀取利潤的目的。又如某煙草專賣零售經營人以同一手段連續1個月從當地煙草批發企業以外的進貨10000元。由于對連續違法行為的行政處罰追究時效應從其行為終了之日起算，所以，正確認識連續犯的關鍵在于如何認定“連續行為”?對于煙草經營上的連續違法所間隔的時間定多長才是合理合法的?才能認為是“連續狀態”?對此，《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》及《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》以及其他相關法律法規并未作出明確規定。顯然，這個間隔肯定不是無限期的。如當事人發生一次銷售非法生產的煙草專賣品的行為后，一年后才又未在當地煙草批發企業進貨，能認為是“連續狀態”嗎?有人認為，煙草專賣行政管理上的連續行為應按每次檢查出的違規經營煙草專賣品的總價值區分，在同一次檢查出的違規經營煙草專賣品中的實施同一性質的違法行為按“連續狀態”對待，不在同次檢查出的違規經營煙草專賣品的實施同一性質的違法不按“連續狀態”對待。筆者認為，從檢查次數來考慮煙草專賣行政管理上的連續犯的思維角度是有道理的，但如果認為必須是在同一次檢查出的違規經營的煙草專賣品上連續實施違法行為才是“連續行為”的觀點則是值得商榷的，理由是:當事人煙草經營違法行為發生的時間是不確定的，從理論上講，經營人在相鄰的兩次檢查中(如第一天和第二天)分別違規經營煙草專品，事實上是連續的行為如不按連續違法對待的話，可能放縱經營人的違法行為。如第一天、第二天在同一個煙草專賣零售店分別檢查出非法生產的煙草專賣品2萬元、1萬元，且該零售店曾因非法經營煙草制品行為受到過2次以上行政處罰又非法經營。如果按照連續違法對待的話，根據2003年12月23日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家煙草專賣局《關于辦理假冒偽劣煙草制品等刑事案件適用法律問題座談會議紀要》“關于非法經營煙草制品行為適用法律問題”的有關規定，則可以依照刑法第二百二十五條的規定對行為人定罪處罰。如果不按照連續違法對待，則只能按照《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》及《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》相關規定處罰。而前者的處罰力度和威懾力遠遠大于后者，且后者的處罰可能小于經營人的違法成本。所以，筆者認為，煙草專賣行政管理上的連續違法行為的“連續狀態”確定應當視具體時間間隔不同而不同，不能搞“一刀切”。同時，連續煙草經營違法行為應當遵守“一事不再罰”原則，按一個煙草經營違法行為對待。具體到上面的銷售非法生產的煙草專賣品的行為，則應以違法經營人多次銷售的非法生產的煙草專賣品的累計數額作為實施煙草專賣行政處罰的標準。需要說明的是，如果煙草專賣行政管理機關對違法經營人的連續違法行為已經作出煙草專賣行政處罰后違法經營人人又發生同樣的違法行為的，則煙草專賣行政管理機關可以再次實施煙草專賣行政處罰(此時應不含已被處罰的違法數額)，因為這時煙草專賣行政管理機關針對的是違法經營人的新的違法行為，與先前的違法行為雖然性質相同，但卻是“兩事”，是兩個違法行為，所以，煙草專賣行政管理機關先前的處罰導致了“連續狀態”的中斷。

(五)煙草經營牽連違法行為

煙草經營牽連違法行為指某一行為，以實施一個煙草經營違法行為為目的，但其違法的方法、手段或結果又違反了其他煙草專賣行政法律規范。牽連煙草經營違法行為的特征:1.煙草專賣行政管理相對人只實施了一個行政違法行為。2.違法手段、方法和結果分別違反了不同的煙草專賣行政法律規范。3.其手段、方法與結果之間具有牽連關系。在煙草專賣行政管理實際工作中，牽連違法行為有很多，例如，低價購買非法生產的煙草專賣品銷售等等。對于牽連煙草經營違法行為如何正確適用行政處罰呢?如某煙草專賣局檢查中檢查出某人銷售非法生產的煙草專賣品極品芙蓉王100條，案值29000元。這些非發生產的煙草專賣品是其以低價購買并偷偷運送到自己店中的。某人的銷售非法生產的煙草專賣品的行為事實清楚，證據確鑿但尚未構成犯罪。顯然，本案中某人采取以低價購買非法生產的煙草專賣品并運送回店中銷售的行為既違反了《中華人民共和國煙草專賣法》第二十二條又違反了《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第二十七條。那么，對其違法行為應如何適用行政處罰呢?有四種意見:其一，按《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第六十一條和第六十二條分別進行罰款。其二，從《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第六十一條和第六十二條中擇一重者予以罰款。其三，從《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第六十一條和第六十二條中任意選擇一個予以罰款。其四，僅按《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第六十二條進行罰款。不難看出，本案爭論的焦點在于是按兩個法律規范分別處罰還是僅按一個法律規范進行處罰，如果按一個法律規范進行處罰，應該選擇哪一個法律規范。本案中，某人以低價購買非法生產的煙草專賣品并運送回店中銷售，雖然同時觸犯了兩個法律規范，但是，其銷售非法生產的煙草專賣品的結果是由其無煙草專賣品準運證運輸煙草專賣品的手段衍生造成的，按“獨立完整違法事實說”觀點，其違法行為只有一個獨立事實狀態，即銷售非法生產的煙草專賣品，屬于“一事不再罰”原則中的“一事”(即一個違法行為)。

根據我國“一事不再罰”原則，不能對某人按《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第六十一條和第六十二條分別進行罰款，因此，上述第一種觀點是錯誤的。第二種觀點贊成只按一個法律規范罰款，符合“一事不再罰”原則，同時這種觀點借鑒了刑法中有關重刑吸收輕刑的數罪并罰原則，并將其推衍為“重罰吸收輕罰”。在我國行政處罰法中通篇都沒有重罰吸收輕罰的條文表述，也不能從其它條款推論出來。第三種觀點認為，在同一行為違反的數個法律規范中，任意選擇哪一個予以處罰都可以。雖然這種觀點并不違反“一事不再罰”原則，但是進一步深入分析就會發現，這種觀點存在以下缺陷:一是僅從事物表面現象出發沒有抓住事物本質。案例中，某人以低價購進非發生產的煙草專賣品并運送至店中僅是銷售非法生產的煙草專賣品的手段或準備，其真實目的在于銷售非法生產的煙草專賣品。如果按《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第六十一條予以罰款，僅僅是針對了某人的違法手段，未針對其違法實質進行處罰，有舍本逐末之嫌;二是從時間上看，是在某人銷售非法生產的煙草專賣品的時候查獲的，而非在其運送這些煙草專賣品的運輸途中。因而，本案應選擇第四種觀點予以行政處罰。雖然本案有其特殊性，但以上分析仍然可以給出牽連煙草經營違法行為的行政處罰規則:1.法律法規有特殊規定的，從其規定。2法律法規沒有特殊規定的，按目的行為吸收手段行為、結果行為吸收方法行為并兼顧法律效用選擇適用法律規范。

(作者單位:長沙市煙草專賣局)