對我國增值稅轉型改革的思考

增值稅是我國所征的主要稅種之一，根據增值稅所依據的范圍來分，可分為生產型、收入型、消費型三類。我國1994年推進稅制改革時，為了配合當時宏觀調控的需要，以及保持稅負的基本穩定，采用了生產型增值稅制，這對于抑制投資過熱、增加稅收收入發揮了重要作用。隨著經濟的發展，生產型增值稅的弊端正在逐步顯現出來，所以推進增值稅向消費型轉型是必然的。自2004年7月1日起，增值稅轉型的改革首先在東北三省制造業、石油化工等八個行業實行了改革試點，試點工作運行順利，達到了預期目標。2007年7月7日起，將試點范圍擴大到中部六省26個老工業基地城市的電力業、采掘業等八大行業。2008年國務院政府工作報告提出，要研究制定全國增值稅轉型改革方案。2008年11月5日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定在全國范圍實施增值稅轉型改革，審議并原則通過《中華人民共和國增值稅暫行條例(修訂草案)》，明確提出2009年1月1日起在全國內實施。

一、增值稅轉型改革的必然性

我國于1979年開始引進增值稅，首先在襄樊等地的機械工業進行了試點。1993年國務院134號令發布了《中華人民共和國增值稅暫行條例》，1994年全面推行了生產型增值稅。1994年的增值稅改革結合了中國國情，實現具有超前意識的最優稅制選擇，符合國際增值稅實施初期類型選擇的客觀規律和發展趨勢。從2004年起，我國在東北等地區開始實行稅制改革，增值稅轉型試點首先是被作為支持東北振興的優惠政策而加以運用的。2004年，中共中央、國務院頒布了《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，決定在東北地區“三省一市”的八個行業實行試點增值稅轉型。試點當年。東北三省的國內生產總值增幅就高于全國平均水平2.8個百分點。2007年7月1日起，我國繼在東北地區實行增值稅轉型試點之后，又在中部六省的26個老工業城市、12 000多戶企業進行了擴大增值稅抵扣范圍的試點。至2007年底，共為這些企業抵退增值稅34.5億元。在試點中也暴露出了些許問題。增值稅以本身的性質和特點來說，并不適合進行長期的試點，這樣不僅會打亂增值稅全面完整、相互連貫的征扣稅機制，而且，也會由于稅負不均而導致納稅人偷逃稅，增加轉型成本。經過了多年的試點，對增值稅的轉型已經積累了相當多的經驗，為向增值稅轉型的全面推行奠定了基礎。

2008年11月5日，國務院常務會議決定自2009年1月1日起，在全國所有地區、所有行業推行增值稅轉型改革。改革的主要內容是:允許企業抵扣新購入設備所含的增值稅，但與企業技術改進、生產設備更新無關且容易混為個人消費的自用消費品(指應征消費稅的小汽車、摩托車、游艇等)所含的進項稅額，不得予以抵扣。同時，取消進口設備免征增值稅和外商投資企業采購國產設備增值稅退稅政策，對小規模納稅人不再設置工業和商業兩檔征收率，將征收率統一降低至3%，將礦產品增值稅稅率從13%恢復到17%。

自2008年以來，我國經濟處于穩步較快的發展中，但在當前全球金融危機加劇，通貨膨脹的情況下，經濟的發展也面臨許多的困難。在這種形勢下，增值稅轉型改革有助于企業優化固定資產投資結構，加快設備更新改造，降低生產成本。完善社會主義市場經濟體制，相應要求各環節不重復征稅的消費型增值稅制全面實施。由于原材料價格、勞動力價格上漲，資本市場低迷導致產品價格居高不下，經濟增長緩慢，效益下滑;人民幣升值導致我國出口產品競爭力下降，很多處于產業鏈低端的制造業企業陷入困境，迫切需要出臺政策加以扶持。實施增值稅轉型改革，允許企業抵扣其購進設備所含的增值稅，將消除我國當前生產型增值稅制產生的重復征稅因素，降低企業設備投資的稅收負擔，在維持現行稅率不變的前提下，是一項重大的減稅政策。由于它可避免企業設備購置的重復征稅，有利于鼓勵投資和擴大內需，促進企業技術進步、產業結構調整和經濟增長方式的轉變。目前，由美國次貸危機引發的金融危機已波及歐洲、亞洲、拉丁美洲，全球經濟增長出現明顯放緩勢頭，一些國家甚至出現經濟衰退的跡象，金融危機正在對實體經濟產生重大不利影響。在這種形勢下，適時推出增值稅轉型改革，對于增強企業發展后勁，提高我國企業競爭力和抗風險能力，克服國際金融危機對我國經濟帶來的不利影響具有十分重要的作用，是適應當前經濟發展形勢的客觀需要，而且是完善和規范增值稅制度的必然要求。

二、增值稅轉型改革的負面影響

1.增值稅轉型導致財政收入的減少

經測算，今年實施增值稅轉型改革將減少當年增值稅收入約1200億元、城市維護建設稅收入約60億元、教育費附加收入約36億元，增加企業所得稅約63億元，增減相抵后將減輕企業稅負共約1233億元。中國作為發展中國家來講，三農問題、新農村建設、西部大開發、東北振興、中部崛起都急需資金，1000多億的財政減收不算一個小數目，它有更好的用處。同時，增值稅改革也會對地方財政產生影響，原來的生產型增值稅由于對固定資產所含稅額不予扣除，給中央和地方帶來了較高的財政收入。實行消費型增值稅后。在短期內必然引起稅收收入的減少，尤其是在經濟結構以第二產業為主的地區，這種影響更為明顯。減少地方政府的財政收入，不利于地方的發展。因此，無論對于中央還是地方，增值稅轉型對財政減收的影響都不容小覷。

2.實行消費型增值稅，可能增加勞動就業的壓力

我國許多地方的企業構成中勞動密集型企業所占比重較大，在實行生產型增值稅時，勞動密集型企業因為固定資產投資少，不予抵扣的進項稅額小而稅負較輕;而資本密集型企業資本有機構成高，產品成本中不予抵扣稅金的固定資產所占的比重較大，稅負相對較重。消費型增值稅則截然相反，在實行消費型增值稅情況下，勞動密集型企業的輕稅負優勢將不復存在。在市場經濟條件下，企業資金追求的是利潤最大化，這就使得社會資金總是流向高利潤的行業，但勞動密集型的行業往往是利潤率較低的行業。增值稅轉型會引起對勞動密集型企業投資的減少，從而可能影響勞動密集型企業的發展并進而影響到勞動就業。在這種情況下，增值稅轉型改革就面臨著一方面由于設備更新和技術進步，會淘汰掉一部分技術水平不能滿足要求的員工;另一方面，隨著我國的經濟發展和社會保障制度的不斷完善，以及對員工高水平和高素質的要求，企業人力資源的成本在不斷升高，且實行消費型增值稅使得機器設備的成本相對有所降低，從而導致人力資源成本與機器設備成本之比相對于增值稅轉型前有所上升，企業更愿意以機器代替人工。這些使得勞動就業壓力加大，稅制改革的社會成本增加。因此，在增值稅轉型過程中，地方經濟更多的是面臨產業結構調整和技術進步帶來勞動就業壓力的大幅度增加。

3.增值稅轉型可能導致投資規模擴大，引發投資過熱

增值稅轉型改革客觀上能夠發揮鼓勵投資的作用。因為消費型增值稅比生產型增值稅擴大了抵扣范圍，能夠有效地降低投資成本，使企業獲得額外收益，企業設備投資的NPV和IRR值會比在生產型增值稅條件下有所提高，企業的投資周期會明顯縮短。從而增加了可投資性項目的范圍，有利于刺激企業加大投資的力度，提高企業的有機構成。然而從經濟周期的角度來看，在經濟出現蕭條時，消費型增值稅可以起到保護投資，刺激經濟增長的作用，在經濟繁榮時期，消費型增值稅的實施，對投資的促進有可能加劇通貨膨脹的趨勢。

三、對在全國范圍推廣增值稅轉型配套改革措施的建議

1.進一步減并增值稅稅率檔次

國際慣例表明，增值稅的稅率檔次越少越好，最好采取單一稅率。而我國的增值稅屬于“多檔稅率型”。1994年的增值稅稅率設計雖然只確定了標準稅率17%、低稅率13%和適用于出口貨物的零稅率三檔稅率，但在實際操作中，稅率紛繁復雜，多檔化傾向明顯。現行增值稅在實際運作中至少存在17%、13%、10%、7%、3%和0七檔稅率和抵扣率，還不包括出口商品的不同退稅率在內。這會使產品的最終稅負出現差別，干擾經營者的決策，違背增值稅的中性原則和簡便原則。因此，在完成轉型的同時，應結合征管的實際情況盡可能消除各類變通的抵扣率，簡化增值稅稅率結構，將增值稅的稅率檔次數量控制在三檔，使增值稅中性化，努力與國際上通行的規范、中性和簡便的增值稅制度接軌。

2.減少增值稅的稅收優惠政策

在推行增值稅轉型改革的同時，應減少增值稅的稅收優惠政策。增值稅作為體現中性原則的稅種，本來就不應該有太多的稅收優惠。我國現行的增值稅制度規定了較多的稅收優惠項目，這不但不符合增值稅道道征收、環環相扣、鏈條相連的原理，造成增值稅鏈條中斷和稅負不均，也不利于加強稅收管理。增值稅轉型后，對稅收優惠要嚴格控制，并采用國際通行的規范做法，維持原有兩檔稅率以體現差別，對出口產品實行真正的零稅率，以便與國際接軌，增強出口產品在國際市場的競爭力。

3.適度擴大增值稅的征收范圍

現行增值稅的征稅范圍只包括工業和商業部門，把性質上屬于生產過程或生產過程延伸的交通運輸業、建筑業和郵電通信業等部門排除在征收范圍之外，這既不符合增值稅普遍征收和中性稅的原則，也割裂了增值稅專用發票“鏈條”式管理的稅制體系。應該借鑒歐洲國家的經驗，結合我國國情，將增值稅征收范圍覆蓋到所有創造和實現增值額的領域。從橫向上看，應覆蓋農林牧業、采礦業、制造業、建筑業、能源交通運輸業、商業和勞務等各行業;從縱向上看，應涵蓋原材料、制造、批發、零售等全部生產和流通環節。考慮到財政承受壓力，目前可以考慮先將與銷售貨物較為緊密的建筑安裝業、交通運輸業、郵政通信業等納入增值稅的征收范圍，減少重復征稅。這些行業目前被作為服務業征收營業稅，但這些行業大部分企業符合增值稅納稅人條件，均是購進服務，產生增值，理應繳納增值稅。由于不少行業存在混合銷售和兼營業務，現實中給稅收征管也帶來了難題，確有改革的必要。把那些與貨物交易密切相連的服務業，如交通運輸業、建筑業、代理業、倉儲業、租賃業等劃入增值稅征收范圍，那些與貨物交易關系不密切的服務業，如金融、保險、咨詢業等繼續征收營業稅。這樣，調整后的征收范圍，既保持了營業稅簡便易行的課征方法，又可以保證增值稅征管“鏈條”的完整性，有利于抑制利用增值稅偷逃稅款行為的發生，還可以降低增值稅轉型中因稅基減小而給財政收入造成的負面影響。

4.適當擴大地方稅權，調整中央與地方的收入分配格局

增值稅轉型的變化帶來了各種稅收收入結構的變化，必然會引起地方與中央財力分配關系的調整。特別是一些經濟大省，對中央財政的貢獻率一直比較高，而地方財力尤其是地方可用財力相對不足，借增值稅轉型之機，可以考慮在中央與地方之間重新確定一個更為合理的財力分配辦法，適當提高地方對增值稅的分成比例。同時，也可考慮通過稅權的調整，讓地方因地制宜地開征遺產稅、財產稅、社會保障稅等稅種，為增值稅轉型提供財力支持。另外，雖然增值稅轉型政策對中央財政收入影響不大，但對地方財政收入，尤其是對單一產業結構的市縣的財政收入影響較大。因此，建議中央在實行增值稅轉型政策的同時，考慮到地方特別是個別市縣的財政承受能力，結合實際情況，加大對地方的轉移支付力度，保證轉型政策得到落實。

5.加強稅收征管，緩解增值稅轉型的財政壓力

從理論上分析，增值稅轉型使稅基減小，增值稅收入下降，但同時也將減輕企業的稅負，增加企業利潤，從而企業所得稅會有一定的增長。因此必須加強稅收征管，包括增值稅、企業所得稅、個人所得稅以及其他各稅的征管，堵住漏洞，通過加強征管。一方面可以增加財政收入，彌補財政短收;另一方面可以降低增值稅在整個稅收收入中的過高比重，更好地優化稅制。

四、結論

增值稅作為一種中性稅種，其本來意義是偏向消費型的。所以增值稅由生產型轉向消費型是根據稅制發展規律而產生的必然選擇。增值稅轉型對于企業還是國家都是有利的，它可以擴大國內需求，降低企業設備投資的稅收負擔，促進企業技術進步、產業結構調整和轉變經濟增長方式，消除重復征稅，最大限度地減少稅收對市場機制的扭曲，有利于稅負公平，符合國際慣例和發展趨勢。

(作者單位:江蘇無錫供電公司)