壟斷行業高收入的法律規制分析

摘要：在中國，壟斷行業的高收入問題已經成為了社會的焦點，壟斷行業的高收入加劇了收入分配不公，影響社會的和諧，干擾了資源合理配置，抑制社會發展動力。應當采取完善反壟斷法、完善價格法中的聽證制度、完善個人所得稅法等方法，來制約壟斷行業的壟斷利潤和壟斷高收入。

關鍵詞：壟斷行業；高收入；反壟斷法；法律規制

中圖分類號：F124.7文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2009）10－0095－03

壟斷行業是指那些依靠國家特殊政策或專有技術壟斷整個行業生產與經營的行業。在中國，這些行業所取得的壟斷地位，不是依靠技術創新，而是依靠行政權力阻撓市場競爭的結果。近年來，一些壟斷行業不僅工資水平過高，而且工資增長過快，與普通行業的收入差距進一步擴大，嚴重影響著和諧社會的構建，探討如何從法律的角度對壟斷行業的高收入進行規制無疑將成為了法律學者研究的一個重要課題。

一、壟斷行業的高收入的具體表現

1.高工資。壟斷行業的高收入主要表現為其高工資的收入。先是有報道一些銀行人均年工資達10萬元，之后又有報道說電力公司抄表工有15萬元的年薪；還有報道國家電網公司的處、司局級干部年薪在30萬～60萬元。盡管這些報道尚未得到實際數據的印證，有關行業有的還出面否認，但是政府各項統計數據都在不斷印證這種說法。2006年7月11日，由國資委統計評價局編制的一份統計年報顯示，石油石化、通信、煤炭、交通運輸、電力等12家企業員工工資達到全國平均工資水平的3～4倍。另據國家統計局的數據，目前，電力、電信、金融、煙草等行業職工的平均工資是其他行業的2～3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實際收入差距可能在5～10倍之間。北京市地稅局最近發布的數據顯示，北京市2007年年收入12萬元以上者共有25.5萬人完成了自行納稅申報，這些人主要集中在金融保險、電信、電力等壟斷行業。因而，壟斷行業的高收入是不爭之事實。

2.高福利。壟斷行業職工還享受著高福利。如民航普通職工每年可以享受兩張或以上的免費飛機票；鐵路職工免費坐火車還可以享受臥鋪待遇；電力系統職工每年可享受幾十到幾百度不等的免費“福利電”；通訊系統職工可低價或免費打電話；各大銀行普遍把給予內部職工以房貸享受利息全免或低息的福利。在部分壟斷行業，職工工資外收入甚至超過工資收入。

3.高增長。壟斷行業高收入的另外一個重要表現便是高增長。近年來壟斷行業與非壟斷行業職工收入差距進一步擴大，統計數據顯示，“十五”期間電力、煤氣、供水、鐵路、通信等行業的職工平均工資年增長率高于“九五”期間平均增長率3～5個百分點；金融和保險業的職工平均工資增長率在20%左右、較“九五”期間提高了7個百分點。最高行業與最低行業的職工平均工資之比由“九五”末期的2.6攀升到目前的3.0以上。仍以電力、煤氣及水的生產和供應業與農林牧漁業為例，這兩個行業的職工平均工資絕對差額由1978年的380元，上升到1998年的5 950元，到2004年高達14 194元，為1978年的37.4倍。

二、壟斷行業過高收入的負面影響

1.加劇了收入分配不公，威脅社會的和諧。目前，整體反映居民收入差別的基尼系數在中國不斷提高，世界銀行1997年發布的一份題為《共享不斷提高的收入》的報告中指出：“中國20世紀80年代初期反映居民收入差距的基尼系數是0.28，到1995年是0.38，到20世紀90年代末為0.458，而在2004年接近了0.47。”聯合國開發計劃署的統計表明，1998年，中國居民中20%對高收入戶與20%最低收入戶的收入相差8倍。近年來，很多城市的壟斷行業不同幅度地提高了水、電、煤氣、油等生活必需品的價格，提價的主要理由是價格過低，企業經營困難甚至虧損。但事實上，這些壟斷行業員工享受著比其他行業高得多的工資和福利。居民生活必需品頻繁漲價加重了居民生活負擔，惡化了低收入群體的生活狀況。這也嚴重的威脅著社會的穩定。

2.影響了資源合理配置，抑制社會發展動力。壟斷行業工資懸殊狀況如果維持過長，很有可能會影響整個社會的發展動力。哈佛大學經濟系教授安德瑞·史萊弗專門研究過這一問題。他認為，人才的流動是沿著工資的方向往上走的。一旦某些行業出現高工資的時候，大批高素質的人才就會向這些行業移動。很顯然，如果這些高工資的行業配置給那些富有創新潛力的高科技行業，那么高素質的人才流向這些行業之后就會大大增強這些行業的發展，形成一個創新性很強的社會結構。但是，如果將這些高工資的行業配置給壟斷行業呢？情況又會如何？史萊弗教授認為，這也就形成一個典型的尋租性社會，人人都想擠入到這些壟斷行業中去。社會的大部分精英都配置在服務性的公共部門或者各種壟斷行業。這些精英既有創造出經濟奇跡的能力，同樣也有摧毀經濟的能力，而且他們的摧毀能力要比一般人更強。

3.壟斷行業工資過高，損害了全民利益。電力、電信、金融等壟斷行業都是國有企業，他們所獲得的利潤，應該歸國家所有，并且由國家在全民范圍內合理地進行分配，包括用于對教育、醫療衛生、文化事業的投入以及扶助貧困人口等。但壟斷行業員工過高的工資，實際上擠占了國家也就是全民應得的份額，在客觀上構成了對全民利益的無理剝奪。壟斷的黑手甚至直接伸向國庫，如中石化2005年賺取了509億的巨額營業利潤，卻還從國庫索要了100億元的補貼。從世界各國政府分享石油資源總收益（包括礦區使用費、利潤油分成和稅收）的情況看，發達國家（如美國）約為60%～70%，發展中國家約為75%～85%，個別國家高達90%，而在中國，據中石油2005年財務報表披露，政府所得只占40%，據中石化2005年財務報表披露，這一比例也僅為54%。這就是說，僅兩公司一年擠占的國庫收入就超過1 000億元。

把關系國計民生的煤、水、汽、電、交通等行業和土地、森林、礦藏等資源由國家經營管理，其目的不在圖謀經營利益， 而在保障人民對這些權利的共享。為此，國家往往對這些企業給予大量財政補貼。它們之間與一般企業的進入市場是不可同日而語的。從嚴格意義上說，這些企業的壟斷經營旨在保障社會經濟的穩定發展，其本身不再具有完全意義上的市場經濟。對這些經濟（行業）如何發揮其應適應于市場經濟的一面，保留其保障作用的一面，要作具體分析分別規范[1]。

4.引發社會信任危機。有些地方調價聽證會對消費者意見漠然置之，“聽證會”變成“漲價會”，甚至成為維護壟斷行業特殊利益的工具，其社會公信力面臨巨大挑戰。部分壟斷行業日益滋生出傲視、無視甚至漠視社會公平的霸道心理。長此以往，就會使人們喪失對相關主管部門、壟斷行業的信心，甚至引發出全社會的信任危機。

三、壟斷行業高收入的原因分析

（一）非法律性原因

1.行政性壟斷。行政性壟斷的產生源自政府出于公共利益考慮的制度安排，中國的壟斷行業如電力、石油、交通運輸等大都是關系國計民生的重要基礎性產業，它們的生產經營受國家政策保護，享有國家賦予的不同的壟斷地位。新中國成立初期，這些政策對國民經濟的發展起到了積極的作用。但是改革開放以來，隨著市場經濟的發展、行業自主權的擴大和行業利益的強化，某些壟斷行業在經濟發展對各類資源的需求不斷增多的情況下，憑借其壟斷地位，大幅漲價，恣意收費，攫取高額利潤。更為嚴重的是，在經營成本降低或正常時，這些壟斷行業鴉雀無聲，而一旦經營成本稍有提升，或者經營不善出現虧損現象，他們馬上憑借壟斷地位，強硬把成本轉嫁到公眾身上，從而維護自己的高工資、高福利。

2.管理缺陷和分配秩序混亂。在國家對壟斷行業工資分配管理辦法中，沒有根據壟斷性行業和非壟斷行業的特點進行區別對待，在經濟效益中沒有剔除壟斷性收益和政府優惠政策帶來的收益部分，使大量本應歸中央或地方政府所得的收益留在了壟斷行業內部。以石油行業為例，中國的石油公司無償獲得了石油的開采權，使本來應當屬于全民的資源收益變成了石油公司的營業收入。從20世紀90年代中期以來，國有壟斷企業就不再向政府上繳利潤，這些利潤基本留在企業內而成為其可自由支配的資金。在國家對社會財富的積累缺乏行之有效的監管機制的情況下，國有壟斷企業不可避免地會給員工發放各種各樣的補助、獎金，從而帶來國有壟斷企業員工收入過高的現象。

（二）法律原因

1.規范自然壟斷行業的專門立法不完善。現行產業方面的法律如《郵政法》、《電力法》等，大多帶有計劃經濟的痕跡，大多是部門立法體制的產物，產業立法的目的是保護本部門、本行業的利益。這些法律沒有確立產業競爭的目標，沒有把立法作為放松規制、引入競爭機制的舉措。法律的缺失，政府的監管就難以到位[2]。

2.價格法并沒有被真正的貫徹。《價格法》雖然規定了價格聽證制度，但多數聽證只流于形式。真正的聽證應該是將法院的庭審形式移植到行政程序上來，當事人之間要有抗辯。這里沒有原告、被告，但是有不同利益主體。可能是行政機構直接對個體，也可能是行政機構作為協調者來協調經營者之間以及經營者和消費者之間的利益。當二者利益發生沖突而且無法通過民事方法來解決時，將由“行政法官”根據利益相關人的舉證、抗辯即會議記錄作出裁決，得出聽證結果。它自始至終強調透明和公開，一次聽證證據不足，還可以二次聽證、三次聽證，最終一定要達到所追求的社會目標：三方都滿意。而且，它應該是真正聽取利益相關人員意見的聽證。但事實上，有些聽證會連通過聽證來接受人們意見的想法都沒有。

3.稅法不完善。當前，稅收對調節功能尚未發揮到合理程度。個人所得稅起征點和稅率還有進一步調整的必要；對于購置豪華住宅、名牌轎車、奢侈品以及高額遺產贈與等高消費、高享受也無稅收調節的控制。

4.《反壟斷法》不完善。新出臺的《反壟斷法》沒有對自然壟斷做出明確性規范，而原先的草案中卻有體現出自然壟斷的條文。而且對行業壟斷只是作了非常模糊性的規定，《反壟斷法》一方面規定“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其商品和服務的合法經營活動予以保護”，另一方面也明確“不得利用其控制地位或者專營專賣的地位損害消費者利益”。應當說，《反壟斷法》對行政壟斷只是進行有限制止，在實務中無法操作。

四、治理壟斷行業高收入的法律對策

（一）完善反壟斷法

反壟斷法中應當對自然壟斷作出相對明確的規范，例如采取以下措施：（1）明晰對自然壟斷行業進行反壟斷規制的獨立機構。（2）由國務院反壟斷主管部門會同產業相關管理部門進行自然壟斷行業進行劃分，明晰自然壟斷行業范圍，防止邊緣產業的經營者通過各種途徑試圖將自己劃歸為自然壟斷行業。（3）會同產業相關部門進行自然壟斷行業競爭業務與非競爭業務的劃分。自然壟斷行業的業務并非全部具有不可競爭性，有的業務隨著各種因素的變化與影響也可以開展合理規模的競爭。（4）依法處理自然壟斷行業壟斷的豁免與豁免撤銷事項。

（二）完善壟斷行業部門立法

縱觀西方發達國家的公用企業改革的歷史，立法作為改革的先導，先立規矩再操作，已成為他們的改革經驗。如英國于1981年制定了《英國電信法》，1984年又制定了新《電信法》。在電力、煤氣和自來水供應產業也分別制定了《電力法》、《煤氣法》和《自來水法》。美國為放松交通運輸產業的規制，1976—1982年間，先后頒布了《鐵路復興與鐵路規制改革法》、《航空貨運放松規制法》、《航空客運放松規制法》、《汽車運輸法》、《鐵路法》和《公共汽車管理改革法》等。這些法律首先確立了公用企業改革的目標是建立有效的競爭機制，促使公用企業提高效率，增進全社會的福利。其次，法律明確了政府規制機構的權限，以及規制的程序等操作規范，使得政府規制機構的運作有法可依。再次，法律規定了公用企業應當承擔的相應的法律義務。在從事公用企業的改革時，一定要注重事前立法，建立規范，才能使得中國的公用企業的改革沿著市場機制的軌道朝前發展。

（三）完善價格法中的聽證制度

要在嚴格執行《價格法》價格聽證制度的同時，制定《壟斷性產品和服務信息公開法》，對價格聽證制度作出進一步明確規范。例如，建立公開、透明的聽證程序，全方位接受社會監督。在聽證會召開之前，應向社會公示聽證會的時間、地點、內容、方式；公布調價方案及其理由；公開征詢聽證議題，參考民意進行修訂；公開選拔聽證代表，保證其能作好充分準備。在聽證過程中，應由新聞媒體全程報道、現場直播，讓公眾依法行使監督權。會議結束后，應公布聽證意見的取舍結果和理由。對于消費者代表在會上所提重要的未被采納的意見，由有關部門作出合理解釋，公開反饋。加強成本監審工作，強化違法責任追究。價格主管部門應建立長期的成本監測機制和價格管理數據庫，掌握主要行業的有關信息，避免過分依賴企業單方提供的成本資料；由價格主管部門對申請人提供的資料實施強制評審，提高價格聽證資料的可信度；對于成本一時難以理清、又想調價的行業，由價格主管部門進行為期一年的成本監控，以獲取有效的成本信息；對評審機構出具虛假評審報告、申請人提供虛假材料的行為，強化責任追究制度，給予更為嚴厲的懲處。

（四）完善稅法

1.要完善個人所得稅法。應加強對壟斷行業個人所得稅征收的監管，壟斷行業的收入分配方案、收入總量、工資標準等，均應納入國家有關部門的監督管理之中，并建立行業內部監督制約機制及行業外揭發檢舉制度。特別是要重點規范中高層管理人員收入水平，對于高層管理者可以按照和績效掛鉤原則合理確定年薪，而對于中層管理人員和一般職工全部參考社會平均工資確立工資水平。適時清理整頓工資外收入，為進行合理的稅收打下基礎。

2.要征收資源附加稅。自然壟斷行業占有的是國家資源，這是他們的先天優勢，所以理應對這些行業征收一定的資源附加稅以補貼其他產業。這樣可以將企業的高利潤轉變為國家的財政收入。

（五）完善能源立法

完善能源立法、禁止壟斷行業的能源福利也是控制壟斷行業高收入的一個重要措施。例如，河北省人大常委會日前通過一項新的地方立法——《河北省節約能源條例》，其中最引人注目的規定就是，縣級以上人民政府應當把節能降耗納入社會發展統計、評價考核體系；同時堅決叫停“能源福利”。

（六）完善外資立法

中國的現行相關外資立法禁止外資進入自然壟斷行業，這在一定程度上窒息著自然壟斷行業的活力。如果以引入外來資本作為戰略投資者，形成“聯合持股”，允許他們參與經營，便產生加強成本控制的動力以控制壟斷行業的收入過高。

參考文獻：

[1]沈守愚.法律關系與社會主義市場經濟[J].南京農業大學學報：社科版，2001，（3）.

[2]文學國.中國法律對公用企業濫用市場優勢地位之規制[J].上海交通大學學報：哲社版，2003，（2）.

The Legal Regulations Analysis of High-income in Monopoly Industries

CAO Xue

（College of Humanities and Social Sciences， Nanjing Agricultural University， Nanjing210095， China）

Abstract： In China， the monopoly industries of high-income problem has become the focus of society， the monopoly trades exacerbated the high-income inequality in income distribution， the impact of social harmony， interfering with rational distribution of resources and suppress social development momentum. Should be taken to improve the anti-monopoly law， improve the price law in the hearing system， and improve the individual income tax law and so on， to restrict the monopoly industry monopoly profits and monopoly high-income earners.

Key words：monopoly industries；high-income；anti-monopoly；law regulation

[責任編輯陳麗敏]