新農村建設視野下的鄉鎮職能新定位

摘要：社會主義新農村建設是中國鄉鎮職能新定位的客觀依據。中國鄉鎮體制始終處于惡性膨脹與債務遞增的循環怪圈，有效提供公共服務的職能幾乎喪失。鄉鎮行政機關的性質定位、經濟建設中心論的職能定位和不適應新農村建設實際需要等是導致問題的政治體制、經濟體制和客觀依據根源。社會公益性咨詢服務機構應成為中國鄉鎮職能的新定位。

關鍵詞：社會主義新農村；公益性咨詢服務機構；鄉鎮職能；新定位

中圖分類號：D625文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2009）10－0030－02

一、社會主義新農村建設是中國鄉鎮職能新定位的客觀依據

加強三農工作，積極發展現代農業，扎實推進社會主義新農村建設，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是加快社會主義現代化建設的重大任務。中國社會主義新農村建設是以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，堅持工業反哺農業，城市支持農村和“多予、少取、放活”的方針，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，以建設小康、文明、生態、和諧的社會主義新農村為目標的農業現代化發展進程，目前的首要任務是大力發展現代農業，不斷解放農村生產力，革除一切制約和阻礙農村社會經濟發展的體制和機制，不斷增加農民收入，全面實現農村社會的小康。

建設社會主義新農村，是中國農村社會發生的一場革命性的全面重大變革，特別是現代農業的建設和發展，是用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，用培養新型農民發展農業，提高農業水利化、機械化和信息化水平，提高土地產出率、資源利用率和農業勞動生產率，提高農業素質、效益和競爭力。建設現代農業的過程，就是改造傳統農業、不斷發展農村生產力的過程，就是轉變農業增產方式、促進農業又好又快發展的過程。

二、中國鄉鎮職能發揮現狀

根據中國社會主義新農村建設的客觀要求，鄉鎮政府的主要職能應是對新農村建設進行規劃、指導和服務，有效提供建設所需農業物質條件裝備、農業科學技術、農業產業體系與經營形式服務、現代農業發展理念和對農民進行培訓與教育，以及有效維護當地社會公平、正義和穩定等。但從目前中國鄉鎮的實際情況看，無論是在有效提供公共服務方面，還是在維護社會的公平、正義和穩定方面，無論是在物質技術供給方面，還是在資金支持方面等，目前的鄉鎮政府都早因自身“經濟危機”，喪失了基本條件。截至2004年，中國全國鄉鎮總數為37 334個。根據民政部專家預測，到2010年，全國鄉鎮數量將保持在3萬個左右[1]。中國鄉鎮數量雖然在不斷減少，但規模卻在不斷擴大，負債在逐年增加，目前，全國鄉鎮財政供養人員已達到了1 316.2萬人，平均每68個農民就要養活1名干部，鄉鎮負債總額已由1998年的2 500億擴大到2004年的5 000億元以上[2]。到目前為止，全國絕大多數鄉鎮早已債務纏身、無法自保，希望鄉鎮支付財力來提供新農村建設公共產品已純屬奢望。

根據實地調查研究表明，目前鄉鎮政府的職能主要是疲以應付上級黨委政府名目繁多的工作安排、竭力維持在職員工的工資以及當地社會的穩定等，如安排專人防止農民上訪等。如今，在國家全面取消農業稅及其他各種涉農收費后，原先作為鄉鎮政府主要職能之一的完成收稅、收費任務的職能也徹底結束了。到目前為止，鄉鎮政府幾乎成了純粹的賒帳“吃飯養人”型政府。在許多經濟欠發達縣份，就是鄉鎮職工的基本工資也不能按時足額發放到位。經濟條件的窘困，更進一步加劇了服務能力的貧困，特別是提供新農村建設中最需要的農業生產技術服務的能力嚴重不足，如有的鄉鎮的農業科技人員從來就沒有條件進行過系統的專業學習培訓。

三、中國鄉鎮職能失效的根源剖析

1.鄉鎮行政機關的性質定位是導致問題的政治體制根源。在中國歷史上，幾千年來一直實行“皇權不下縣”的地方行政體制。因此，鄉鎮也從未成為過當時國家機器正常運轉的負擔。新中國成立后，鄉鎮正式成為中國的一種具有憲政地位的地方政權建制，但卻是一種“黨政權力高度一體化和政治、經濟、社會與行政權力高度集中的金字塔式的權力結構”[3]，處于對上“千線穿一針”、對下“一針穿千線”的兩難困境。根據政治學的一般原理，國家行政權力的觸角伸得越深壞處越多。中國鄉鎮職能轉變滯后、機構與人員循環惡性膨脹和債務不斷遞增就充分證明了這一點。

2.鄉鎮經濟建設中心論的職能定位是導致問題的經濟體制根源。中國推行的是政府主導型的社會主義現代化建設道路，在以經濟建設為中心的基本原則指導下，鄉鎮政府成了國家經濟建設的“前沿陣地”。在主要以GDP高速增長作為考核提拔使用干部的用人機制背景下，全部鄉鎮干部成了經濟建設主戰場的“先頭部隊”，鄉鎮主要領導就是“前線指揮員”。從歷年鄉鎮欠債比例中可以看出，很大一部分是由于片面追求GDP高速增長、招商引資、達標升級和舉債建設“形象工程”等造成的。實踐證明，鄉鎮經濟建設中心論的職能定位純屬“小馬拉大車”，是導致鄉鎮債務纏身、無法有效發揮服務職能的經濟體制根源。

3.客觀社會經濟條件的變化是導致中國鄉鎮職能失效的又一重要原因。中國目前的鄉鎮職能是適應計劃經濟的產物。在計劃經濟條件下，鄉鎮政府的主要職能就是將社會各方面管理得井然有序，嚴格按照計劃按部就班地安排著各種社會資源，保證社會各方面的高度統一、平均和穩定。在這種權力支配著一切的計劃經濟社會中，鄉鎮政府的各項職能得以全面有效發揮，社會經濟生活的進行唯政府權力是從，此時的鄉鎮政府職能是積極的、有效的。然而，隨著中國社會主義市場經濟的逐步建立和完善，市場逐步代替政府在資源配制中發揮著越來越有效的基礎性作用，中國政府的職能表現得越來越不適應社會經濟的發展，特別是鄉鎮政府的職能更由于其本身的固有極限性而更加顯得不適應新農村建設的實際需要。因此，客觀社會經濟環境的重大變化，導致了鄉鎮職能發揮作用的客觀依據發生變化，從而直接導致了中國鄉鎮職能的幾乎完全失效。

四、社會公益性咨詢服務機構應成為中國鄉鎮職能的新定位

1.去鄉鎮行政化向咨詢服務性嬗變，應成為中國鄉鎮職能新定位的主要方面。理論界多數觀點認為，撤銷全部鄉鎮建制，直接實行鄉鎮自治[5]。筆者認為，撤銷鄉鎮建制應是一個合理的選擇，但不應是一個簡單的撤銷了事那么簡單的問題，而是應根據社會公共需要特別是建設社會主義新農村的實際需要進行有效的嬗變，以適應社會經濟發展的真實需要。一方面，從目前中國鄉鎮職能發揮的實際情況看，其作為一級政府建制存在已經很難發揮積極作用，喪失了存在的客觀依據和基本條件；另一方面，社會主義新農村建設實際需要大量的非政府公益性咨詢服務，特別是現代農業建設需要大量懂技術、會經營的新型農業生產者和經營者。因此，中國目前的鄉鎮政府應成建制地整體轉變為社會公益性咨詢服務機構，為社會主義新農村建設提供現實、有效和可靠的咨詢服務。

2.社會公益性咨詢服務機構的新職能。根據建設社會主義新農村實際，鄉鎮政權轉變為社會公益性咨詢服務機構，目前主要應有四大新職能，并應成立四大咨詢服務中心：一是三農問題調查研究職能。即組建三農問題調查研究中心，專門對當地“農業、農村、農民”問題進行實事求是的全面調查研究，全面客觀反映民情、民意、民聲，為黨委政府科學主導新農村建設提供客觀依據。二是農民素質教育培訓職能。即組建農民素質教育培訓中心，對農民進行有組織、有計劃和有針對性的各種素質和技能培訓，使廣大農民成為新型農民，以適應社會主義新農村建設的實際需要。三是農業科技咨詢推廣服務職能。即根據當地實際組建專業性農業科技咨詢服務中心，為農民提供先進適用有效的農業技術支持，提高科技對農業增長的貢獻率，增加農民收入。四是社會矛盾調解服務職能。即組建社會矛盾調解中心，專司調處化解農村各種社會矛盾和糾紛，減少社會摩擦，為新農村建設、全面實現農村小康營造一個和諧互助的社會氛圍。

3.咨詢服務機構的性質、組織和運行模式。咨詢服務機構應定性為獨立公益法人，各中心為其具體辦事職能部門，實行事業化管理。咨詢服務機構實行定職能、定崗位和定人員的“三定”方案，根據新農村建設實際需要明晰職能，根據職能需要設置崗位，根據崗位職責匹配人員。人員主要由原鄉鎮篩選的合格留用人員、縣級相關機構整合人員和社會公開聘請的專家三部分組成。所有人員資格應根據各中心咨詢服務崗位工作實際需要確定，所聘人員必須能夠勝任所在崗位工作需要，并實行市場化管理。所有人員的工資福利待遇實行基本工資和考核工資雙軌制。基本工資按人頭按月直接發放，以保證其基本生活所需為限，考核工資根據咨詢服務工作質量和數量由受服務的農民群眾評價打分確定發放。由于農業咨詢服務是一項非常辛苦的工作，為了吸引大量高素質的農業科技人才投身這項偉大的新農村建設工作，工資支出全部由國家財政負擔，并應略高于當地公務員工資待遇。咨詢服務機構開展咨詢服務工作所需經費由其以書面實施方案提出，經政府批準后核撥，并對實施情況進行效績考核，作為以后核撥經費的主要參考依據。咨詢服務機構成立黨委，各中心成立黨支部，負責宣傳貫徹黨在農村的各項路線方針政策和法律法規，領導咨詢服務機構和各中心黨的建設，并協調好各方面的關系。

參考文獻：

[1]李衛玲.鄉鎮體制改革不能“一刀切”[N].國際金融時報，2005-10-22.

[2]張新光.論中國地方政府新架構與農村行政管理體制改革[J].開發導報，2006，（1）：78-82.

[3]王雅林.農村基層的權力結構及其運行機制[J].中國社會科學，1998，（5）：37-51.

[4]魏禮群.全國深化行政管理體制改革研討會主體報告——建立和完善中國特色社會主義行政管理體制[R].2008.

[5]秦小霞.新時期農民發展問題及鄉鎮體制改革初探[J].中國市場，2007，（1）：45-46.

[責任編輯吳高君]