關(guān)于湖南省財(cái)政支持糧食生產(chǎn)的若干思考

摘要：農(nóng)業(yè)是國家的基礎(chǔ)，糧食是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，進(jìn)一步加大財(cái)政對糧食生產(chǎn)的支持力度，既是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要體現(xiàn)，也是解決糧食安全問題的現(xiàn)實(shí)要求。財(cái)政部門要建立完善促進(jìn)糧食生產(chǎn)的科技投入機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政政策的扶持效應(yīng)和財(cái)政資金的引導(dǎo)效應(yīng)，加大投入力度，創(chuàng)新投入方式，確保糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定和高效。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；糧食生產(chǎn)；補(bǔ)貼；湖南

中圖分類號：F810.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2009）10－0007－02

湖南省作為全國主要的農(nóng)業(yè)大省，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全，充分發(fā)揮糧食主產(chǎn)區(qū)的功能作用，是目前亟待研究和解決的重要課題。

一、湖南省糧食生產(chǎn)面臨的主要問題

1.糧食生產(chǎn)成本上漲，財(cái)政補(bǔ)貼效益下降。當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格偏高，化肥、種子、農(nóng)藥、農(nóng)膜、農(nóng)用柴油價(jià)格快速上漲，加大了種植成本。當(dāng)農(nóng)資價(jià)格上漲的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于糧食價(jià)格上漲比例時(shí)，農(nóng)民從惠農(nóng)補(bǔ)貼中得到的收益大打折扣，這在很大程度上降低了農(nóng)戶對糧食生產(chǎn)投入的積極性，更多的農(nóng)民選擇外出務(wù)工，“雙改單”和“拋荒”問題面臨的形勢十分嚴(yán)峻。

2.糧食保護(hù)價(jià)政策滯后，市場機(jī)制作用弱化。一方面，市場保護(hù)價(jià)政策執(zhí)行主體單一，目前僅僅局限為中央和地方國有儲備糧企業(yè)，它們可以從政策執(zhí)行中得到收購和保管費(fèi)用補(bǔ)貼，并由財(cái)政部門承擔(dān)貸款利息。而民營糧食企業(yè)被排除在政策之外，經(jīng)營面臨市場風(fēng)險(xiǎn)，只能通過壓低市場收購價(jià)來獲取利潤空間。因此，最低收購價(jià)格政策在發(fā)揮市場托底作用的同時(shí)，也幾乎取代了市場價(jià)格，將市場價(jià)格拉低。另一方面，糧食保護(hù)價(jià)制定依據(jù)滯后，標(biāo)準(zhǔn)太低，沒有起到“保護(hù)”作用。

3.糧補(bǔ)資金成變相地補(bǔ)，政策激勵效應(yīng)扭曲。部分鄉(xiāng)、村基層單位在準(zhǔn)確核實(shí)上年或當(dāng)年每戶農(nóng)民的種糧面積上較為困難（主要涉及基層矛盾和維護(hù)基層穩(wěn)定），加上國家規(guī)定的直補(bǔ)到戶時(shí)間短，許多地區(qū)種糧補(bǔ)貼的計(jì)補(bǔ)面積是按農(nóng)村稅費(fèi)改革的計(jì)稅面積進(jìn)行直補(bǔ)的，而沒有按國家規(guī)定以上年的糧食播種面積對種糧農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼。有的農(nóng)戶在計(jì)稅面積中近一半以上的耕地沒有種植糧食作物，而是種植經(jīng)濟(jì)作物和其他作物，同樣得到了糧食補(bǔ)貼；有的農(nóng)戶根本就沒有進(jìn)行糧食種植，全家外出務(wù)工將耕地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶，也獲得糧食補(bǔ)貼；甚至部分農(nóng)戶將自家耕地“拋荒”也同樣能獲得補(bǔ)貼；而真正的種糧戶特別是承包大戶沒有得到相應(yīng)的糧補(bǔ)資金。

4.糧食生產(chǎn)資金缺乏，金融扶植政策滯后。農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營，資金支持必不可少，但就湘潭市的情況而言，不論是對一般農(nóng)戶還是對種糧大戶，資金的制約始終存在。一方面，由于受家庭勞動力缺乏或外出務(wù)工人員不能及時(shí)兌現(xiàn)工資而延遲接濟(jì)家中資金需求的影響，部分農(nóng)戶用于糧食生產(chǎn)特別是春耕生產(chǎn)的資金缺乏。另一方面，對于部分種糧大戶，由于資金的前期投入和一次性投入較大，靠自身很難籌集生產(chǎn)所需資金，而金融機(jī)構(gòu)在對種糧大戶的資金支持特別是貸款支持上，還沒有出臺行之有效的支持政策，土地規(guī)模經(jīng)營普遍面臨“貸款難”問題。

5.財(cái)政補(bǔ)貼資金分散，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)緩慢。目前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施整體上仍比較薄弱，尤其在農(nóng)田水利設(shè)施方面普遍存在年久失修、功能老化、更新改造緩慢的問題，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗災(zāi)能力較低，大災(zāi)大減、小災(zāi)小減的狀況沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消“兩工”后，過去那種依靠農(nóng)民投工投勞開展大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)的方式受到制約，而跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至跨縣的流入性灌溉工程的建設(shè)改造也很難通過村組的“一事一議”來落實(shí)和推行。因此，很多農(nóng)戶提出糧食補(bǔ)貼不要發(fā)到個人，由村組集中起來搞水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣的效果更實(shí)、更大。

6.基礎(chǔ)服務(wù)體系不健全，科技含量有待提高。目前，農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系、監(jiān)測檢驗(yàn)體系等建設(shè)還不完善，糧食產(chǎn)品市場競爭力不強(qiáng)。特別是受經(jīng)費(fèi)投入的制約，基層農(nóng)技服務(wù)單位很難發(fā)揮其應(yīng)有的推廣和服務(wù)功能，很多工作人員都離崗離職，而在崗的人員精力也主要用于保障自身生活的農(nóng)資經(jīng)營創(chuàng)收上，公益性服務(wù)工作難于開展。新技術(shù)不能推廣，農(nóng)民還是靠傳統(tǒng)的方式和經(jīng)驗(yàn)種田，一旦遇上新的問題，就無法解決，尤其是面對品種日益繁多的農(nóng)技推廣產(chǎn)品，糧農(nóng)吸收消化能力較差。由于品種增多，市場上滲透了不少含量不純、產(chǎn)量不高的糧食種子，政府缺乏有效的政策引導(dǎo)和推廣，糧農(nóng)靠自身能力又難以辨認(rèn)，這就增加了農(nóng)民對糧食新品種的把握難度，也提高了農(nóng)民種糧的風(fēng)險(xiǎn)。

7.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，種糧規(guī)模效益難以發(fā)揮。由于缺乏科學(xué)合理的耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制和相對健全的流轉(zhuǎn)中介組織，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營十分困難。一方面，土地是獲取補(bǔ)貼的依據(jù)，農(nóng)民“惜田不丟”，把耕地看做一種權(quán)益保障不愿流轉(zhuǎn)；另一方面又“舍田拋荒”，因?yàn)榉N糧效益低不愿耕種。這樣既造成耕地資源的浪費(fèi)，又使土地難以向種糧大戶集中，糧食生產(chǎn)很難達(dá)到規(guī)模化和專業(yè)化。

二、財(cái)政促進(jìn)糧食生產(chǎn)的對策和建議

1.要提升財(cái)政資金對糧食生產(chǎn)的激勵效應(yīng)。建議出臺推進(jìn)農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)的政策性指導(dǎo)意見，規(guī)定每年從農(nóng)發(fā)基金中劃撥一部分作為種植規(guī)模企業(yè)和種植大戶的擔(dān)保專項(xiàng)扶持資金，研究并實(shí)施農(nóng)業(yè)種植項(xiàng)目擔(dān)保措施。并組建農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保公司，降低貸款門檻，有效緩解農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)農(nóng)戶“貸款難”的問題。

2.要調(diào)控穩(wěn)定糧食生產(chǎn)資料市場價(jià)格。重點(diǎn)支持糧食企業(yè)購銷網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)、農(nóng)資供應(yīng)主渠道建設(shè)和骨干農(nóng)資供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，穩(wěn)定農(nóng)資市場價(jià)格，確保農(nóng)民買到價(jià)平、質(zhì)優(yōu)的農(nóng)資商品，降低糧農(nóng)生產(chǎn)成本。可以采用財(cái)政貼息等方式鼓勵農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)和一級經(jīng)銷商提高農(nóng)資生產(chǎn)及儲備總量，并加快建立化肥淡季儲備制度，對尿素等主要農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)提供本省需求的化肥數(shù)量進(jìn)行獎勵。對糧食購銷企業(yè)和農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼資金和貼息資金要嚴(yán)格監(jiān)管，跟蹤問效，確保專款專用，防止財(cái)政補(bǔ)貼資金被擠占、挪用而沒有真正落實(shí)到發(fā)展農(nóng)資生產(chǎn)和糧食購銷上。

3.要實(shí)現(xiàn)糧食最低收購價(jià)政策的動態(tài)管理。與其他惠農(nóng)政策相比，糧食最低收購價(jià)政策直接將生產(chǎn)與流通環(huán)節(jié)相結(jié)合，具有不可比擬的優(yōu)勢，因此，要進(jìn)一步完善最低收購價(jià)政策的執(zhí)行預(yù)案，健全最低收購價(jià)啟動機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。特別是要充分發(fā)揮最低保護(hù)價(jià)政策對市場的良性引導(dǎo)和“托市”效益，真正起到“保護(hù)”作用。建議要結(jié)合糧食生產(chǎn)成本與市場糧價(jià)來確定最低收購價(jià)政策，即糧食最低收購價(jià)與農(nóng)民種糧成本實(shí)行聯(lián)動，使最低收購價(jià)政策由“靜態(tài)”管理轉(zhuǎn)為“動態(tài)”管理，達(dá)到糧食生產(chǎn)成本漲幅與糧食價(jià)格變動之間的基本均衡，確保種糧農(nóng)民的實(shí)際收益不下降。從目前的市場情況看，建議今年早稻最低收購價(jià)不低于85元/100斤，晚稻最低收購價(jià)格不低于90元/100斤，并保證預(yù)案的啟動。

4.要支持構(gòu)建農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的安全屏障。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為世界貿(mào)易組織規(guī)則允許和提倡的“綠箱政策”，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府對農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)的有力工具。要加大對農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，明確對農(nóng)民的保費(fèi)補(bǔ)貼和經(jīng)營主體的補(bǔ)貼兩個層次，保險(xiǎn)理賠的收益者必須是糧食生產(chǎn)的經(jīng)營主體，確保“誰種糧，誰受益”，走出“保險(xiǎn)理賠金”變“土地租金”的怪圈。要進(jìn)一步提高參保率和參保標(biāo)準(zhǔn)，爭取實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。對于地方因提高參保率而形成的資金缺口，中央財(cái)政要給予轉(zhuǎn)移支付支持。

5.要建立健全糧食科技服務(wù)體系投入機(jī)制。要堅(jiān)持科技興糧的戰(zhàn)略導(dǎo)向，為農(nóng)戶提供好技術(shù)和信息服務(wù)，把糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)變到依靠科技進(jìn)步和提高農(nóng)民素質(zhì)的軌道上，真正使農(nóng)業(yè)科技成為糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的第一要素。特別是要加大對基層農(nóng)技站的投入力度，建議采取政府購買服務(wù)的方式，將農(nóng)技人員從事技術(shù)開發(fā)、引進(jìn)、培訓(xùn)、普及和信息服務(wù)等所取得的工作成效（即服務(wù)數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量）與個人的酬勞掛鉤，切實(shí)提高科技在糧食生產(chǎn)中的到位率和貢獻(xiàn)率。

6.要穩(wěn)步加大對糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。要把大力支持糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境改善作為一項(xiàng)長期任務(wù)，這是提高糧食生產(chǎn)供給能力，實(shí)現(xiàn)糧食基本自給和可持續(xù)發(fā)展的基本保證。要重點(diǎn)加強(qiáng)水利配套設(shè)施建設(shè)，在加強(qiáng)大型綜合治理和排灌系統(tǒng)建設(shè)的同時(shí)，著力突出對小型病險(xiǎn)水庫、山塘的整修以及配套溝渠的建設(shè)，切實(shí)提高糧食生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力。要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，在保護(hù)現(xiàn)有耕地的基礎(chǔ)上，不斷加大對中低產(chǎn)田改造的力度，提升耕地的單位效益。

7.要著力提升財(cái)政支農(nóng)資金的整合效益。要加強(qiáng)部門之間的協(xié)作配合，整合各類財(cái)政支農(nóng)資金。目前，支農(nóng)資金包括國土部門的土地整理資金、農(nóng)業(yè)部門的標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)資金、交通部門的通鄉(xiāng)通村公路建設(shè)資金、庫區(qū)移民資金、水利部門的小型農(nóng)田建設(shè)節(jié)水和灌區(qū)配套等資金，資金分散運(yùn)行，政出多門的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，不能集中財(cái)力辦大事。因此，湖南省可以開展專項(xiàng)資金整合試點(diǎn)，按照“渠道不變，管理不變，用途不變，捆綁使用，各記其功”的原則，研究制定整合支農(nóng)資金、項(xiàng)目的措施和辦法，按照新農(nóng)村建設(shè)和糧食安全的要求，集中投入，重點(diǎn)建設(shè)，提高資金的使用效益。

8.要建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。進(jìn)一步加大土地流轉(zhuǎn)力度，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。建議借鑒江蘇等先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，由省財(cái)政設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)扶持資金，對具有穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，流轉(zhuǎn)期限達(dá)到一定年限（如三年以上），單宗土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到一定規(guī)模（如在500畝以上）的新增土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，省財(cái)政按一定標(biāo)準(zhǔn)（如每畝100元）對土地流出方(農(nóng)戶)給予一次性獎勵。要加快完善農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系。建議在基層特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要建立農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)管，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，在充分尊重農(nóng)民意愿、保證農(nóng)民利益的前提下，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的合同程序。同時(shí)，要進(jìn)一步加快農(nóng)村保障體系建設(shè)，加大農(nóng)村勞動力培訓(xùn)力度，逐步弱化土地對農(nóng)民的生存功能和保障功能，為土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民解決后顧之憂。

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[責(zé)任編輯吳高君]