江西省構建新型農村社會養老保險制度的對策研究

提要 新型農村社會養老保險是繼取消農業稅、農業直補等政策之后的又一次重大的惠農政策。新農保是對于縮小城鄉差距，維護農村社會的穩定意義重大。對于經濟發展欠發達的江西省，應綜合考慮農民養老保障需求的強度和社會保障供給的可能性來完善新農保。文章即從九個方面闡述了江西構建新農保制度的對策建議。

關鍵詞 江西省；新型農村社會養老保障；對策

作者簡介 張曉霞(1977－)，女，江西省社會科學院社會學研究所副研究員。(江西南昌 330077)

新型農村社會養老保險制度的參保對象為農村常住人口，擁有承包土地、并直接從事農業生產的勞動者(即留地職業農民)。我們認為，在城鎮務工的農村流動勞動力應該納入城鎮養老保障體系，而不是將他們推回到農村，也不能單獨建立一套保障體系，如果區別對待將不利于推動城市化、實現城鄉一體化。鄉鎮企業職工亦是如此。失地農民根據年齡、重新就業能力、自身需求及意愿的不同，可自行選擇參加農村養老保險或城鎮養老保險。因此從長遠來看，要預留城鄉社保對接的接口。根據欠發達地區的實際，綜合考慮農民養老保障需求強度和社會保障供給可能性，應從以下幾個方面著手進行完善：

一、出臺法規和指導意見

首先，要盡快出臺法律。現有的《基本方案》只是部門規章，法律層次低，法律效力低，其強制性不夠，導致實際運行層面出現諸多問題，部門之間協調不夠等。但是，我們不贊成單獨出臺有關農村社會養老保險的法律，農村社會養老保險應該是《社會保險法》中的一部分，應該在正在征求意見的《社會保險法》中增加這一塊重要內容。

其次，江西省應該結合具體省情，出臺新型農保試點的指導意見。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，按照“個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度”。溫家寶總理在《政府工作報告》中要求，“新型農村社會養老保險試點要覆蓋全國10％左右的縣(市)”。實際上，全國很多省市早已開始探索試點，但是，江西還在等中央的文件，仍在等中央的具體指導意見，沒有實際行動，更沒有主動出擊。為什么我們不能先邁出一步，吸收兄弟省市的先進經驗和做法，探索江西的農保路徑呢?這是需要進一步解放思想的地方，在有些方面我們缺乏創新精神。1999年中央決定暫停農保工作時，我們堅決執行，省政府甚至還幾次下文，明令暫停農保業務，但有些省市并沒有嚴格執行暫停決定，一直都在探索、發展農保業務，他們抓住了機會，發展情況比我們好很多。

二、理順體制、機制，加強隊伍建設

江西省農保在穩定發展階段，各級民政部門形成了一套農保機構，建立了一支專職農保工作隊伍，各縣(市、區)農保機構完整，人員齊全。截至1995年底，從事農村社會養老保險的工作人員達到3000余人。但是，經過長期的整頓規范，當前，農保隊伍面臨了困境，原來齊全的農保機構和人員變得不齊全了。有的縣級農保機構現在不健全了；有的農保辦工作人員由于農保工作處于基本停滯狀態，而被安排兼做別的工作。我們認為，江西建立新型農保首先應該要理順體制、機制。目前，還有3個地市、很多縣沒有移交，要加快由民政部門向勞動保障部門移交的步伐。同時，由于勞動社會保障部門缺乏農村養老保險工作的經驗，要堅持各級農村養老保險經辦機構的業務人員一并移交的政策。各級政府要認識到農保工作的重視性，抓好農保機構、編制和工作經費的落實。需要指出是，各級財政應該保證農保部門的辦公經費，將農村養老機構人員和工作經費列入同級財政預算，取消從保險費中提取管理費用于農保機構日常辦公的做法。與此同時，還要注重農保隊伍的建設，農保工作人員需要具備高度的責任感和良好的業務素質。而要保證農保隊伍的穩定，首先要保證機構的統一和穩定，完善農保體制、機制是關鍵。

三、加大宣傳力度，積極引導農民參保

農民對農保的知曉程度不高，對其重要性認識不足，制約了農民的參保積極性。因此要，加強政策宣傳，通過有效的宣傳，使農民認識到自身的老年風險，轉變傳統的養老觀念，提高農民的保險意識，調動農民參保積極性。一是解讀政策。重點宣傳農保的宗旨、性質和具體做法，直接宣傳參保待遇。要采用通俗易懂的語言使農民明白參保的好處，消除潛在參保對象的思想顧慮。二是宣傳典型。充分發揮鄰里的示范帶動作用。可以選擇當地德高望重人士、一些已經開始領取農保養老金的普通農民和一些積極主動參保的作為宣傳典型。尤其是子女在外務工的農民，要積極動員子女為父母投保。三是采取多種方式宣傳。如與電視臺、廣播電臺、報社聯合舉辦“宣傳月、知識講座”活動；開展政策咨詢活動，現場答疑；利用集市、廟會等發放宣傳單；制作電視宣傳片，宣傳農保政策和工作做法，提升農保政策的知曉率。農民對農村社會養老保險更加了解，將有助于提高農民的參保意愿。

四、加大政府財政投入，創新籌資模式

要改變當前農保完全靠農民個人積累，集體補貼微乎其微，農民參保積極性不高的局面，必須依靠政府的財政扶持。農保資金的籌集模式可借鑒新型農村合作醫療保險的經驗。新型農村合作醫療的籌資機制是政府、集體和個人按比例分攤新農合基金，根據衛生部的統計，農民的個人繳費不到籌集基金總額的1／3。實踐證明，這種籌資方式十分有效，政府投入的帶動效益很大，新農合取得了顯著的成效。新農保也應充分發揮政府的作用。考慮到欠發達地區的實際，農民收入較低，收人剩余額更低，更需要政府的大力扶持。政府可通過繳費補貼、基金貼息、待遇調整補貼、老年人直補等多種方式引導和鼓勵農民參保。中央財政轉移支付力度、政府補貼標準應該高于發達地區，政府補貼應占50％－60％。政府補貼向困難群體傾斜，如無子女戶、獨生子女戶、雙女戶的參保費用由財政全部或部分負擔。不少省市已啟動了利用公共財政通過多種方式進行補貼的新型農村養老保險制度，值得我們借鑒。

但是，政府投入必然涉及到配套資金的問題，新農合籌資要求省、市、縣各級配套，但是現在欠發達地區的大多數縣級財政已經無力承擔配套責任。如我們在景德鎮、九江等地調研時，一致反映“新農合制度非常好，但是財政無法解決資金配套問題，各種民生工程都要求我們配套，但是現在縣財政根本拿不出錢來配套了。”因此，我們在新農保資金政府投入問題上，要強調中央、省級的財政投入，市、縣則要求有能力的進行補助，尤其需要中央加大財政轉移支付的力度，對欠發達地區實行積極、有力的傾斜。

五、建立“完全積累制”個人賬戶

楊翠迎在農村基本養老保險制度模式設計中提出了“完全積累制”和“大帳戶小統籌”兩種方案，“完全積累制”方案不具有互濟性，由于政府補貼計入個人賬戶，屬于個人資金，當期農民能看到實惠，農民參加的積極性較高，有利于農保的推行；而“大帳戶小統籌”方案的統籌賬戶部分是完全的互濟資金，如果農民過早死亡，很難享受到這部分利益。在比較兩種方案后，認為對于常年從事農耕的農民來說，“完全積累制”更具有吸引力。綜合農保工作人員和部分農民的訪談建議，我們認為，當前江西省要開展新農保，應以“完全積累制”個人賬戶為宜，按照每個農民繳納的養老保險金額給予一定的政府補貼的部分，地方再根據財力給予資金補助。在初期，要采取農民更容易接受的方式，讓他們看到實實在在的實惠，才有利于推動進一步開展。并且，當前的城鎮養老保險空賬運轉，統賬結合方式面臨著挑戰，在這種情況下，農民會擔心自己繳納保費是不是會被城保統籌掉了?因此，農保不宜采取同樣的方式，應采取“完全積累制”模式。

六、合理測算繳費標準和發放水平

確定合理的繳費標準，是新農保的重點，更是難點。繳費基數、比例，直接關系到農民的經濟承受能力，影響到養老保障水平。要綜合考慮農民的保障需求水平和繳費能力，還要充分考慮到農戶的個人特征(文化程度)、家庭特征(人均純收入)、生產特征(承包耕地面積)上的差異。按當地農村居民人均純收入的一定比例繳納，或按領取標準不低于當地低保水平，運用保險精算方法測算出繳費標準。同時，根據當地收入和生活水平、個人養老保障需要的不同，確定不同的繳費標準，并適時調整，建立高、中、低不同檔次的保障水平。繳費方式靈活，實行年交，也可跨年度繳費，既可提前，也可延期；也可一次性補交。養老金的發放，可利用農村信用合作社等金融網點實行社會化發放。

七、加強基金監管，探索基金保值增值途徑

以更科學的方式運營保險基金，使其保值增值，是農保部門應長期深入思考的問題。我們認為，應該盡快建立“分級運營，省市為主”的基金運管機制，縣級農保機構除保留一定數額的資金用于養老金兌付外，其余的資金應該上解到省、市集中運管。基金保值增值方面，不能僅局限于“存銀行，買國債”，允許基金參與一些安全性較強、收益較穩定的社會公益領域的投資，可以考慮讓基金適當進入當地市政基礎設施建設等低風險高回報的投資領域。

要成立專門的管理機構，將農保基金的運營與征繳、發放分開，使農保基金由行政事業機構經營過渡到市場運營。由專業投資公司進行投資管理基金，可在實現保值的基礎上提高基金的增值率。要增加基金運營的透明度，接受審計、紀檢等部門及社會各界的監督。此外，可在各地農民中選出一些代表參與農保的監管工作。堅決杜絕擠占、挪用、揮霍等現象的發生，確保農民能夠及時足額領取養老保險金。基金的保值增值工作做好了，才能從根本上調動農民參保的積極性。

八、推動農村社區居家養老發展

我們認為，新型農村社會養老保險是在經濟方面實現社會化養老，在養老方式上，還應以居家養老為主。居家養老在精神慰藉方面有著其他養老方式無可比擬的優勢，因此，要注重家庭養老與社區養老相結合，建立適合農村特點和老年人生活習慣的養老體系。將部分財政轉移支付用于農村社區建設，改善社區養老服務水平，發展社區居家養老，以提高農民的養老質量。將新農村建設與農村社區建設結合起來，引入社區養老服務，推動農村社區居家養老發展，以較低的成本取得最大的效果，能極大提升老人的生存質量，并在一定程度上緩解當前勞動力資源的供需矛盾。在農村五保供養方面，也可引入社區居家養老方式，為主動照顧的鄰里、親屬提供經濟上的支持，完善分散供養方式。

九、促進農民增收，提高其參保能力

農民的收入水平制約了農民的繳費能力。恩格爾系數反映農村家庭購買食物的支出占家庭總消費的比例，在一定程度上反映了農民的富裕程度。江西省農村居民的恩格爾系數接近50％，如2007年的恩格爾系數為49，83％，2008年稍有降低為49，35％，可見，農民的日常生活成本很大。農民在收入有限的情況下，首先會考慮子女教育、修建住房、生活必需品等最基本最迫切的需要，不少農民的收入滿足不了生產、生活之需。也就是說，即使他們愿意參保，因為支付能力不足，拿不出需繳納的保險金，也只能放棄。因此，發展經濟，促進農民增收，對促進農村養老保險發展具有非常重要的意義。其一，要落實各項惠農政策，加大工業反哺農業的力度，提高農業的比較效益；其二，要增強農民的就業能力，實現有效轉移，以增加農民的非農收入；其三，引導、幫助農民自主創業，增強市場風險抗拒能力，實現增收。要通過發展經濟、促進農民增收，提高農民參保能力，來健全農村保障體系。

土地已承擔不了農村養老保障職能。在“公平、正義、共享”的價值理念指導下，必須建立公平、普惠、可持續發展的社會保障體系。隨著社會經濟的發展，以發展水平和各方面承受力為依據，分層次、分類別、分步驟地推進，逐步發展到完全社會保險，最終建立起政府、社會、家庭、個人共同負擔、共盡責任的多元主體的農村社會養老保險制度。