一款游戲引發的權力公案

在政府機關有幾種權力是必需搶的：一項是審批權，一項是處罰權，還有一個就是法律解釋權。顯然，制度化的規則和程序難以真正制約權力，那么誰來?

前不久，一款游戲引發兩個國家部委公開打擂臺。先是國家新聞出版總署11月2日宣布終止網絡游戲《魔獸世界》的審批，退回網易關于引進出版《魔獸世界》的申請，并要求立即停止違規行為。緊接著文化部文化市場司表示，《魔獸世界》屬正常運營，只有文化部有權力查處網游市場，出版署的行為屬于越權。這種部委間“職能糾紛”的公開化對壘實屬罕見。

按照新聞出版總署和文化部的“三定”方案，文化部是網絡游戲的主管部門，在文化部的統一管理下，新聞出版總署負責“網絡游戲的網上出版前置審批”，一旦上網，則完全由文化部管理；對經總署前置審批過的網絡游戲，文化部應允許上網，不再重復審查，并在管理中嚴格按總署前置審批的內容管理；網絡游戲出版物未經總署前置審批擅自上網的，由文化部負責指導文化市場執法隊伍進行查處，總署不直接對上網的網絡游戲進行處理。此外，總署負責對境外著作權人授權的在互聯網上網的游戲出版物進行審批，其他進口網絡游戲的審批工作由文化部負責。從這種劃分來看，新聞出版總署以網易“擅自收費并提供新賬號注冊，已經造成事實上的公開運營服務”為由終止審批后者的申請，并無越權，但文化部則將這視作對網絡游戲的“查處”。這究竟是審批行為還是查處行為，我國文化事業的兩大主管權力機構在文字含義認定上產生分歧，反映的不只是中國文化多么博大精深，更在于傳統行政體制的職能劃分方式已經不合時宜。

按照現行模式，政府對于行政權力部門，是按照“三定”方案來規定其編制、機構和職責。以中央部委為例，一般是先由該部門起草三定方案初稿，然后報請中央機構編制委員會下設辦事機構中央編辦和國務院法制辦進行協調協商，最后經國務院批準，形成一份該部門的《主要職責內設機構和人員編制規定》。然而，任何權力都有其或明或暗的擴張性、侵犯性、排他性、誘惑性，在這一過程中，該部門必然會呈現自我擴權弱責的傾向，由此造成的后果，就是表現在具體的行政管理實踐中常見的職能交叉、人員臃腫、權責不分、多頭執法等痼疾，受部門利益的趨使，時而爭先“越位”，時而彼此“錯位”，時而又會紛沓“失位”。因此人們常說，在政府機關有幾種權力是必需搶的：一項是審批權，一項是處罰權，還有一個就是法律解釋權。

2004年7月1日，中國頒布實施了《行政許可法》，這也是世界上迄今惟一的一部《行政許可法》，其目的即是以法治界定政府的行政權限，打造一個適應市場經濟的有限政府。但與西方自發模式的法治傳統不同，法治在中國經常被當做一種推動社會變革的工具，而且必須通過一種變法模式在相對比較短的時間內完成法治體系的構建，其中的挑戰之大可想而知。但最關鍵的一個難關即是利益的重新調整。權力和利益的關系，不光是政府與市場之間的關系，還涉及政府與政府之間的關系。甚至會涉及一個政府內部不同司、局之間的關系，不同人之間的關系。因此，如果縱覽這些年本刊曾經報道的電子標簽標準之爭、手機電視標準之爭、大飛機與核電發展路線之爭等等重大戰略性產業所遭遇過的對壘，制度權威的信仰者們會困惑地發現，制度化的規則和程序同樣難以真正制約權力，最終似乎都需要最高層領導出面協調、拍板，似乎惟一的辦法依然是“以權制權”。

最近有專家提議，將三定方案模式向部門組織條例模式改革，通過行政立法和行政法規來規范部門設置和職權劃分，在權威性、嚴肅性、穩定性等方面都較傳統機制更佳。我們歡迎這種法治化的進步，但卻不敢輕易樂觀。制度決定論是原教旨主義的幼稚病，中國政經社會仍然需要強有力的仲裁者，我們更關注的是，這個更大權力，是來自更高一級的政府官員，還是賦予給行政體系之外的某種力量?