探尋土地流轉之IT治理

2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，作出了“允許流轉土地經營權”的重大方針政策。雖然土地流轉的現象一直以來在民間存在，但當中央作出正式決定時，一切都將發生翻天覆地的轉變。

一個顯著的變化是，隨著2008年底農業部《關于做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作通知》的發出，加強對土地流轉的管理被提到了前所未有的高度。在這一背景下，以前或多或少的暗中操作都將逐步陽光透明化，散亂的無政府狀態也將逐步規范有序化。實踐表明，在這一變化過程中，IT治理手段必將扮演重要角色。

毫無疑問，隨著土地流轉工作規范管理的越來越被重視，信息化領域又一個新興的規模應用開始浮出水面。與此同時，對土地流轉如何進行IT治理這一新的課題突顯在了各地農經負責人及IT服務廠商的面前。

陽光治理的IT軌跡

農村土地承包流轉管理的規范化陽光化過程，從某種角度上說，也是一個土地承包流轉IT治理的過程。

早在2005年3月，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》出臺，政府發出了要對土地流轉加強管理的信號，這讓消息靈通的部分專業軟件廠商興奮不已(主要是專門從事農村信息化的軟件廠商)。他們隨即作出反應，通過認真研究該《管理辦法》，定向研制出“農村土地承包與流轉規范管理軟件系統”。

當時的土地流轉管理系統屬于基本的IT應用。該系統將土地登記、承包合同、流轉管理、糾紛調解與仲裁、權證管理等流程由原來的純手工變為電腦管理，或者說將原來的土地流轉資料通過電腦進行信息儲存和處理，提高了管理的準確率和效率。當然，各地的應用也不一樣，有的主要是管理承包;有的管承包加上流轉;有的單獨管權證;而這些當中，糾紛調解與仲裁則幾乎沒有涉及，主要還是由法制部門來管。

毋庸置疑，這是一個需要培育的市場，因此，在應用系統的推廣過程中政府的推力必不可少。2006年10月，農業部農村經濟體制與經營管理司(簡稱農業部經管司)向全國各地農經部門發出了《關于推廣應用農村土地承包與流轉規范管理軟件全面加強規范管理工作的通知》，指出推廣和運用好“農村土地承包與流轉規范管理軟件系統”是運用現代數字信息技術實現農村土地承包和流轉規范管理的重要手段和舉措，也是當前實施農村土地承包和流轉規范管理的重要任務。并強調，做好這項工作，對于全面建立健全規范和農村土地承包和流轉管理工作機制和工作流程，切實把維護農民土地承包權益工作落到實處，全面提高管理工作水平，具有重大意義。

這一通知的發出，引發全國形成了土地流轉信息化管理浪潮的第一波。在2007、2008兩年，青海、云南、吉林、黑龍江等省、自治區相繼組織農經部門培訓并實施了“農村土地承包與流轉規范管理軟件系統”。客觀地講，農業部經管司的這一通知對加強土地流轉的信息化管理確實起到了積極的推動作用。

一個典型的例子。云南的保山市昌寧縣響應農業部《通知》的號召，克服經費困難，籌措15萬元資金，使13個鄉鎮配齊了電腦，為土地流轉的信息化管理籌備了基礎設施。

當然，要在全國范圍內貫徹落實這樣的一件大事需要時間，各地也需要一個慢慢消化的過程，加之信息管理系統自身成熟同樣需要一個過程，因此在這過去的兩年里，土地流轉管理信息化上還沒能形成規模效應。

拐點出現在2008年底。當黨的十七屆三中全會將推進農村改革發展作為中心議題，并作出“允許農村土地自由流轉”的重大決定時，各地政府農經部門對這一項工作的重視程度空前高漲。

今年春節剛過，重慶市北碚區農村經營管理站找到了國內一家提供“土地流轉管理軟件系統”的公司，并電話咨詢了相關情況，后雙方經過多次接觸商討，很快達成了合作建設該地區土地流轉管理信息化項目的協議。

其實，像北碚區這樣行為的遠非僅此一家，在河北省、四川省等全國各地，越來越多的區縣都采取了相同的行動。

這是一個明顯的信號，說明各地農經部門在土地流轉的信息化管理上已經從被動轉變為了主動。隨著這一變化的到來，預示著一個規模應用的勢頭開始顯現。

據不完全統計，目前，全國二千多個區縣級行政單位約有近半的區縣建立了當地的“土地流轉服務中心”，進展勢頭有如雨后春筍。有些經濟發達地區甚至已經建到了鄉鎮一級。上海市農委今年7月底召開了“穩定和完善農村土地承包關系工作推進會”，按照“今年開展試點，明年全面推進，后年完成掃尾”的總體要求，決定在去年4個鄉鎮開展試點的基礎上，今年再增加10個試點鄉鎮。南京市農村土地流轉信息平臺也在7月底開通，據稱該平臺開通后，該市市、區縣、街鎮3級農村土地流轉服務網絡就健全了。

各地土地流轉服務中心建立起來以后，起到了很好的信息收集作用。比如，浙江省嘉善縣今年6月30日成立了農村土地流轉服務中心以來，已有40多家經營主體辦理了流入登記，土地流入需求量達4000多畝，農戶個人和村集體發布了100條土地流出信息，涉及土地4400多畝。

據業內專家分析認為，目前，不少區縣在農村土地流轉管理上已經基本上實現了信息化初級管理。這種現象帶來的結果是，當代表著土地流轉信息化管理基礎的各地土地流轉服務平臺建立起來以后，包括對土地登記、承包合同、流轉管理、糾紛調解與仲裁、權證管理等的信息化管理延伸應用被必然地提上了議事日程。

與這一現象幾乎共生的另一個結果是，面對這個逐漸成熟的上億級土地流轉信息化管理系統的軟件市場，信息化服務提供商之間的競爭已經呈暗流涌動之勢。參與這場競爭的，有多年專業從事農村信息化建設的廠商，更有通用管理軟件的廠商。當然，正因為有了信息化服務廠商之間的競爭，才推動著農村土地流轉信息化建設的發展。業內專家稱現在的土地流轉管理系統已經前進了一大步，這不能不說是得益于服務廠商之間的良性競爭。

目前，比較典型的土地流轉IT治理系統是純B/S架構的產品。各應用單位能通過網絡實現各種土地流轉業務的辦理，也就是說，支持各種土地流轉業務的在線辦理以及審批操作。該系統包含的功能除了土地登記、承包合同、流轉管理、糾紛調解與仲裁、權證管理外，還提供多種樣式統計分析報表，自動對各應用單位的土地流轉數據進行歸集匯總，保證上級主管部門第一時間掌握最新數據。最值得關注的是，現在的系統支持可視化管理，支持GIS，能以地圖形式生動形象地展示轄區土地資源狀況以及流轉情況。此外，為了進一步保證農民增收，促進土地的規?；洜I，還支持LED電子顯示屏以及與網站上的信息發布功能，擴大流轉土地信息的接收面。

“新絳”經驗

山西省運城市新絳縣是全國蔬菜標準化生產示范縣，目前全縣已形成了糧、菜、畜、果、藥五大主導產業。據新絳縣資料介紹，至今該縣發展規模農業的農戶有近5萬戶，占耕地承包戶的62%。這一數據反映了新絳縣對土地流轉的規模需求。因為，要從事規模農業經濟，基礎前提是需要大量的土地。

而以前新絳縣土地流轉的方式是不能適應這種需求的，它存在著很多弊病。

與全國其它地區差不多，以前新絳縣也是以自發小規模流轉為主要形式，具體講主要有三種:一是代耕代種;二是互換土地;三是企業租地。前兩種由于均是口頭協議進行，沒有權利義務的法律約束，容易形成多重流轉、農田荒蕪、各種糾紛等矛盾沖突。后一種由于是企業老板與一家一戶單獨簽合同，加之農戶處于弱勢一方，這使農戶利益無法保障;并且常出現一旦老板經營不好，拍屁股走人，農戶的地很難再拿回來，造成更大的糾紛。這樣的民間自發流轉形式存在一個非常大的缺陷:企業想租地，不知哪兒有地可租;農民想出租地，也不知租給誰。一句話，供需之間沒有搭建起橋梁。顯然，如果遇到規模用地，沒有鄉鎮或街道政府的指導作“橋梁”，是很難進行下去的;甚至，有時有了這樣的“橋梁”，進行得也很艱難:當有人需要用地找到區里時，區里只有問鎮里哪有地，而鎮也只有去問村……

同樣，這樣的民間自發流轉，由于沒有實施規范化管理，缺乏有效監督，農戶的收益得不到很好提升，耕地利用率也得不到最大化。

而從政府的管理職能角度講，面對這樣的狀況，管理難度非常大:一是效率非常低，二是精確度非常差。如果區里需要收集一年的土地流轉情況，首先得下發文件到鎮，鎮再轉發到村，村里由于是手工統計、匯總，周期長不說，準確性也很差。此外，土地承包、流轉的檔案管理，以前是紙質管理，一般要求30年存檔，這期間，經手人因換屆更替已經進行了近十次，顯而易見，如此交接非常容易出現差錯等問題。

黨的十七屆三中全會以后，新絳縣的土地流轉管理發生了很大變化。2009年4月23日，新絳縣宣布橫橋鄉農村土地流轉服務中心正式開展工作。該縣資料表明，迄今為止，新絳縣縣級的和10個鄉鎮的土地流轉服務中心也已開展工作。這被當地視為該縣農村土地流轉秩序規范化陽光化的分水嶺。

走進橫橋鄉土地流轉服務中心，筆者看到，該中心配備了現代化辦公設施，設有辦公大廳、檔案室、調解廳等，不僅可為農民提供土地流轉交易服務、幫助農民調解土地經營權糾紛，還提供農村財務管理、農村合同管理、惠農政策咨詢等服務。據統計，今年初以來，橫橋鄉流轉土地已超過5000畝，使5萬畝小拱棚葉菜生產基地初具雛形。該鄉負責人講，土地流轉的規范和提速，加快了鄉農村勞動力轉移和農業產業化發展的步伐，增加了農民收入。

今天的新絳，建立了縣、鄉、村三級土地流轉服務平臺:縣級建立土地流轉交易大廳，鄉級建立土地流轉服務大廳，村級建立土地流轉服務站。服務大廳配置了電腦、打印機、復印機、電子顯示屏、電子觸摸屏等硬件設備，初步形成了縣、鄉、村三級土地承包經營權服務網絡。每一終端基本聯網上線了“農村土地承包與流轉管理系統”。這一系統具有的功能模塊有:流轉信息登記、流轉合同管理、承包合同管理、仲裁信息管理、匯總分析、圖表分析、信息發布等(見圖1)。

這一系統在新絳縣農經信息網上留有入口(見圖2)。

新絳縣上了這一套管理系統以后，土地承包、流轉、仲裁等管理變得高效、簡單且精確。比如:農戶要出租地，只需到村登記就可，村通過網絡將信息上傳至鄉鎮，鄉鎮再上傳至縣，縣交易大廳審核這些信息后，掛牌進入交易市場。如此一來，哪個鎮哪個村有多少土地可供流轉一目了然;如果有大戶需要用地，到交易大廳上網一查，各地的可供流轉的土地情況清清楚楚，看好以后直接到村服務站去談就是了;網上還提供仲裁的各種標準文書，農戶上網就可以申請仲裁，而不像原來那樣要跑到縣里面去才能申請;關于權證管理，現在是區一級代表政府頒發，農戶要辦證，只需向村里提出申請，村里通過管理系統的網上申辦平臺，代農戶將申請提交到鎮里，由鎮服務中心在網上申請，區一級審核后直接辦理，整個辦證流程縮短了2/3;系統對土地承包和流轉的檔案實行數字化管理，一次錄入永久性保存，不受環境、人事變動影響，更具安全性。。

就是這樣，在政府的積極引導以及IT治理系統的強力支撐下，新絳縣的土地流轉工作進行得紅紅火火。據統計，該縣參與流轉的土地面積達33.8258萬畝，占承包地面積的48%。目前，全縣擁有國家和省市級龍頭企業8個，實現了土地流轉供求雙方互惠雙贏，轉出土地的效益比以前提高了15—20倍。

目前，通過土地流轉，新絳全縣年產蔬菜10億公斤，總產值10億元，僅此一項，農民人均年增收1700元，全縣農民年人均收入超過3900元?？h信用社12.7億元的存款中，有10.4億元來自農民。

據新絳縣政協調研組資料介紹，該縣土地流傳可歸納為項目牽動型、集體引導型、合作社引領型、經營大戶帶動型、產地市場帶動型、龍頭企業帶動型等六大形式。那么，新絳縣農村土地流轉形式已經呈現出多樣化，按照“依法、自愿、有償”的原則，土地流轉在政府引導下，由原來的自發口頭協商過渡為組織化、程序化、陽光化的流轉，流轉的主體也由農戶之間的流轉向種植大戶、農村專業合作社、龍頭企業等多元化參與的方向發展，農村土地流轉秩序正在向規范化轉變。

問題與趨勢

面對一個初期市場，當下的土地流轉及其IT治理必然會存在這樣那樣的問題。

在重慶市北碚區農村經營管理站，該站負責人(一位從事農經工作多年農經專家)對筆者說，“目前的土地承包與流轉管理系統都還不盡完善。有的只有信息發布，有的只有承包，有的只有承包和流轉，而權證管理幾乎沒有。即便是比較完善的，也只是各個分割的功能。”

他認為，“一個完善的土地管理系統應該包括承包管理、流轉管理、權證管理、糾紛調解與仲裁，并且各個功能是相互聯系的，不能孤立應用。承包是基礎，權證是確定承包的權利，在承包基礎上會產生流轉，承包和流轉過程中會產生糾紛。信息系統應該將這些環節合為一體，才能形成完整的土地交易市場。”

北碚區現在就在試用這樣一套系統，被認為是全國唯一的較完善的系統，也應該是未來的發展趨勢(見圖3)。

目前，北碚區遇到的一個最大問題，就是村級人員的培訓(相信也是其他地區的問題)，因為這一級人員文化水平普遍低，而又是終端基礎數據的操作人員，他們關乎著系統運行的成敗。

當筆者到北碚農委去參觀時，發現他們并沒有像其他地區那樣建有服務大廳，也沒有LED。對此，當地負責人這樣解釋:“土地是一個特殊的物品，不能移動，也就是交易時還得到實地去看，因此，考慮到經濟正處不景氣時期，我認為很多區縣建了服務大廳并安裝了LED是沒有必要的，將信息放到網上就可以了。我們初步考慮不會建?！?/p>

交談中，他們還提出了現在的信息系統還缺少一個重要的功能，即“社會中介管理”的問題。他們認為， “現在的政府在扮演著一個政府中介的角色，這是不妥當的，因為政府同時還充當著裁判的角色，這將影響公信度。目前，政府也正在探索由政府中介逐步向社會中介過渡。但現在的問題是社會中介認為利益不大，因此沒有積極性。如果一個市場中介不活躍，那么這個市場將無法活躍起來。因此，積極發展社會中介是將來的另一個趨勢?！?/p>

關于發展趨勢問題，業內一資深人士也發表了看法，他認為接下來權證管理將是重點。“前兩年的土地流轉工作重點主要是將轄區內的土地流轉信息收集起來，為集中規范管理作準備，屬于一種基礎性的工作。在各地基礎工作基本完成以后，現階段重點放在解決土地流轉工作中存在比較明顯的薄弱環節，比如權證管理就成為了目前土地流轉的重點攻堅目標?！?/p>

早在2003年11月，農業部就頒布了《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》。但當時各方面條件也都不成熟，因此該《管理辦法》出來以后，各地并沒有嚴格執行，那些在土地承包權證上存在的問題依然如故。經有關部門調查，發現目前存在的問題有:越權頒證;頒發程序簡化，審核審批監督機制不到位;四荒地承包等從事種植業生產的尚未辦理承包經營權證;缺乏一套土地經營權證變更、換發、補發、注銷等管理制度;由于合同簽訂的審查力度不夠，加之部分村鎮干部的法律意識淡薄，簽發土地經營權證的隨意性較大。

正因為土地流轉存在這些問題，所以近年來一直有合同糾紛和上訪案件出現，甚至出現民告政府情況，造成了不好的社會影響。去年年底以來，政府明顯在這方面加以了重視，嚴格規范土地權證的審批、換發、補發、注銷流程管理。

信息化就是為管理服務的，這在土地流轉IT治理中表現得很充分。土地流轉信息化在配合完成基礎性工作，并觸發規模性應用以后，軟件服務商也密切關注政府在這一領域的工作動態。比如，目前就出現了“農村土地承包經營權證管理系統”，相信這很快又將成為土地流轉市場一個新的應用趨勢。

(作者單位:重慶金算盤軟件有限公司)