行政事業單位內部控制體系建設中存在的問題與對策研究

(中國林業科學研究院 北京 100091)

一、引言

為了加強行政事業單位內部控制體系完善和制度建設，財政部于 2012年 11 月發布了《行政事業單位內部控制規范(試行)》(以下簡稱《規范》)，并于 2014 年1月1日開始在全國范圍內的行政事業單位正式實施，這是我國全面提升行政事業單位管理水平的重要舉措，也是建設法治政府和服務型政府的重要制度安排，標志著我國行政事業單位內部控制體系建設進入規范化發展階段，為行政事業單位內部控制建設指明了方向。到目前為止，《規范》已實施五年多時間，行政事業單位推進內部控制建設初見成效。但由于行政事業單位數量龐大，內部控制法規體系建設起步較晚等諸多原因，造成《規范》在執行過程中不可能一蹴而就，還存在很多問題，需要不斷地總結經驗、與時俱進、不斷完善。本文就目前行政事業單位內控體系建設中存在的主要問題進行分析探討，并提出解決方案。

二、行政事業單位內部控制體系建設中存在的主要問題

(一)領導重視不足，內部控制實施人員的意識淡薄。

表面看來，內部控制是一系列的規章和程序，但這些制度和程序歸根到底都是由人建立與執行的。從這個意義上來說，各單位內控意識是決定其內控水平高低的重要因素。行政事業單位內部控制的一個重要方法是不相容崗位分離，即通過合理設置關鍵崗位，劃分職責權限，實施相應的分離措施，形成相互制約、相互監督的工作機制。這個機制能否發揮作用，關鍵是這些崗位的工作人員能否秉承內部控制理念，真正負起責任。但部分行政事業單位領導和職工內控意識淡薄,職工認為內部控制離自己很遙遠，是領導的事，工作不負責任，不能及時發現問題，造成本環節的內部控制失效;領導對自己該承擔的內部控制責任認識不足，認為既然成立了內部控制機構，就可以當“甩手掌柜”，內部控制的相關責任全部甩給內控機構，出現對需要領導審核把關的事項不認真調查核實，隨手就簽等現象。

(二)內部控制制度不健全。

行政單位內部控制是政府部門管理制度的組成部分，它由內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息及其溝通和內部控制監督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施等，是行政單位為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規范的過程。制定內控制度是以實現控制目標來防范和化解風險的重要手段，也是建立健全內部控制體系的基礎性工作。現實中，很多行政事業單位未結合其自身經濟活動特點建立健全內部控制制度，或雖建立了內部控制制度但并不完善，未能實現對所有關鍵風險點的控制。比如，在資產清查時經常會發現有些單位應收款項長期掛賬、找不到債務人，無法收回，就是由于沒有建立健全債務管理制度，與債務人長期不對賬，不催還，單位領導或相關人員變動后，管理脫節，形成壞賬。或者單位在制定制度時搞形式主義，應付上級檢查，把其他單位的內控制度直接照搬過來，造成制度不具可操作性，從而達不到風險防控的目的。或者有些單位在制定制度后就束之高閣，萬事大吉，長期不對制度進行跟蹤修訂，造成制度老舊，不能與時俱進，滿足不了單位發展的需要。

(三)內部控制制度執行不到位

有些行政事業單位雖已制定了較為完善的內部控制制度，但未建立內部控制關鍵崗位責任制和關鍵崗位工作人員的培訓、評價、輪崗等機制，未定期對內部控制關鍵崗位工作人員是否具備相應的資格和能力作出評價，形成了內部控制關鍵崗位工作人員有權力卻沒責任、無論是否勝任都可以占據內部控制關鍵崗位、一人長期占據某一內部控制關鍵崗位的局面，導致內部控制不能有效發揮作用。

良好的內部控制制度，如果沒有采取有效措施持之以恒地把制度落實到經濟活動之中，沒有把責任落實到人，未能通過制度的執行實現對經濟活動風險的控制，內部控制制度只能是形同虛設。

(四)監督機制未發揮應有的作用

內部監督是內部控制得以有效實施的保障，在建立和實施內部控制的整個過程中，都離不開內部監督，內部監督幫助領導層預防、發現內部控制設計和運行中存在的問題和薄弱環節，以便及時加以改進，確保內部控制系統能夠有效運行。但有些單位完全依賴外部審計監督，未建立內部監督機制，沒有設立專門的機構或人員對內部控制制度執行情況進行檢查，也沒有對內部控制關鍵崗位工作人員履行崗位職責情況進行日常監督，缺乏對內部控制制度執行的剛性約束。或者內部監督缺乏獨立性和權威性，流于形式，造成內部監督達不到應有的效果。

三、加強和改善行政事業單位內部控制體系建設的對策

(一)營造良好的內部控制氛圍

一個單位內控效果如何，關鍵在領導。單位領導對單位內部控制的建立健全和有效實施起重要作用。單位負責人要把內控當作自己的本職工作，發揮主導和垂范作用，以自身的優秀品格和踏實的工作作風，帶動整個團隊，重大事項由集體決策，嚴格按程序辦事，自覺遵守內控約束，做單位內控建設的推動者、守護者。

加強內部控制知識培訓與學習。“工欲善其事，必先利其器”，內控知識是做好內控工作的武器，行政事業單位應通過實地培訓、網絡培訓等形式，對全體職工進行內控知識輪訓和考核，將考核結果與職工業績評價掛鉤。政府主管部門定期舉辦內控研討班，加強各單位的橫向交流與合作，共同提高內部控制水平。讓內控管理成為人人自覺的常態。

(二)建立健全內部控制制度

行政事業單位應依據風險評估確定的風險點，建立內部管理制度，定期對已建立的內部控制制度進行再評價、再完善，從制度層面實現對所有關鍵風險點的控制，實現對經濟活動的全面控制。

第一，系統地制定涵蓋本單位經濟活動的全過程的內部控制制度。即對本單位各類經濟活動的業務流程進行梳理，明確業務環節，系統分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略。在此基礎上，按照《規范》要求建立預算、收入、票據、支出、債務、采購、資產、建設項目、合同、內部監督等內部控制制度。

第二，不斷修訂完善內部控制制度。內控制度建立之后，應定期進行修訂與完善，以達到不斷提高內部控制制度執行的效率和效果。為此，單位應當建立健全內部控制的監督檢查和自我評價制度，通過日常監督和專項監督，檢查內部控制實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環節。通過自我評價，評估內控制度的全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性，從而進一步改進和完善內控制度。同時，單位要將內部監督、自我評價與干部考核、追責問責結合起來，并將內部監督、自我評價結果采取適當的方式予以內部公開，促進自我監督、自我約束機制的不斷完善。

第三，建立健全內部控制關鍵崗位責任制。確定內部控制關鍵崗位，明確其職責和能力要求，定期對內部控制關鍵崗位工作人員的勝任能力和工作成果進行評價，對不能勝任的人員及時作出調整，建立內部控制關鍵崗位工作人員定期輪崗制度。

(三)采取有效措施保證內部控制制度的貫徹執行

有效的內部控制不但要有完善的內部控制制度，還要采取措施加以實施和有效執行。

首先是建立和完善風險評估機制。風險評估是內部控制的重要環節，應建立和完善風險評估職能機構和風險評估機制，成立以單位領導掛帥的風險評估小組，作為開展風險評估工作的專門職能機構，實施風險評估具體工作。同時，應當建立確保風險評估小組職能有效發揮的定期評估和報告制度，將經濟活動風險評估結果形成書面報告并及時提交單位領導班子，作為完善內部控制的依據。

其次是建立內部監督機制。內部審計是實現內部監督的重要機制，在單位內控建設中發揮著不可替代的作用。內部控制所要求的日常監督、專項監督等工作都是由內部審計來完成。要設立專門的內部審計機構，配備專業人員，明確其承擔內部控制監督檢查的職能，保證內部審計機構具有較高獨立性。內部審計對內部控制制度執行情況進行定期檢查，檢查結果與干部績效考核掛鉤，避免內部審計流于形式。

再次是加大外部檢查作用。財政部門應加強對各行政事業單位內部控制制度建設與執行情況的檢查監督。通過檢查，督促各行政事業單位建立健全內部控制制度并采取有效措施保證其貫徹執行。

(四)運用大數據加強內部控制建設

行政事業單位充分運用大數據來加強內控管理，是信息化時代的趨勢。充分利用大數據的有力支撐，加強行政事業單位的內控建設。在控制環境方面，利用大數據有效鏈接行政部門、財務部門、業務部門、審計部門等各職能部門協調內控，形成相互制衡的協調控制模式；在風險評估方面，大數據顯著提升了風險評估的準確性，以大數據分析對單位管理層決策偏好進行準確把握，合理降低管理層由于慣性決策而導致的決策風險；在控制活動方面，運用大數據針對控制技術、控制措施、控制效果進行實時分析，使單位控制活動更加智能化，降低控制活動風險與成本；在信息與溝通方面，運用大數據借助物聯網、ERP、OA等信息化平臺以及互聯網、人工智能等技術支持，加快單位內部控制的信息化建設步伐；在內部監督方面，運用大數據精準、全面分析內部監管的風險區域，傳統抽樣檢測中的風險漏洞在大數據檢測中得以彌補，同時大數據的實時性和結構化特征可以支撐內部監管流程的動態建設與完善，以及監管流程的及時反饋與糾正。

四、結語

在決勝全面建成小康社會的關鍵時期，代表黨和政府履行相關職能的行政事業單位承擔著重大的歷史使命，內部控制作為行政事業單位的一項重要管理活動和制度安排，必將成為行政事業單位內部治理的基石。內部控制規范與否，決定著行政事業單位的管理水平以及提供公共服務的質量和效率。加強內部控制建設，構建良好的內控體系，對全面提升行政事業單位綜合管理水平，預防貪污腐敗，保證公共資金分配的公平公正，防止公共資金使用中的損失浪費都具有重要的意義。各行政事業單位應該在執行《規范》的實踐中摸索出一套適合自己的內部控制體系，不斷提高內控水平，才能適應形勢發展的需要，更好履行黨和政府賦予的職能。