論我國高?？冃ьA(yù)算制度研究

[摘 要] 績效預(yù)算制度在中國的介紹和實(shí)踐，促進(jìn)了績效預(yù)算理念在我國高等教育領(lǐng)域的引入與應(yīng)用，尤其為高校預(yù)算管理中的理論研究和預(yù)算實(shí)踐提供了新的視角。文章對近年來國內(nèi)高?？冃ьA(yù)算制度的研究與實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)和評價(jià)，有利于推動(dòng)高?？冃ьA(yù)算改革走向深入。

[關(guān)鍵詞] 高校 績效預(yù)算 制度研究

預(yù)算管理(或者說財(cái)政管理)及其效益，一直被社會(huì)各界所關(guān)注，2003年以來，有關(guān)績效預(yù)算或預(yù)算績效的研究持續(xù)升溫。同時(shí)人們也嘗試著把績效預(yù)算理念引入高等教育領(lǐng)域進(jìn)行應(yīng)用研究，取得了一些成績。

一、高等院校預(yù)算及其績效的相關(guān)研究

兩個(gè)關(guān)鍵事項(xiàng)對高等院校預(yù)算的影響較大:一是2000年開始的“部門預(yù)算改革”;一是2003年提出的“預(yù)算績效評價(jià)”。

2000年以前，高等院校預(yù)算管理相對簡單，但由于高等教育管理體制改革，高校自主管理權(quán)下放，國家預(yù)算管理辦法變動(dòng)(如預(yù)算會(huì)計(jì)改革、高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度頒布)等也給高校預(yù)算管理帶來了不少問題。這一時(shí)期的高等院校預(yù)算研究空間有限，預(yù)算管理的重要性也沒有被充分認(rèn)識，每年的研究文獻(xiàn)一般只有幾篇。2000年以來，尤其是2004年以來，圍繞“部門預(yù)算”和“預(yù)算績效”的高等院校預(yù)算管理掀起了研究熱潮，預(yù)算管理對于高等院校發(fā)展的重要性以及預(yù)算改革的必要性已取得廣泛共識。以“預(yù)算+高校/大學(xué)/高等學(xué)校/高等院校/高等教育”為關(guān)鍵詞在CNKI跨庫檢索結(jié)果顯示，2004年以來，高等院校預(yù)算相關(guān)研究關(guān)注和研究的群體不斷擴(kuò)大，2007年、2008年研究文獻(xiàn)總量突破100篇，并有繼續(xù)增長的勢頭;而且近年來有關(guān)績效預(yù)算或者預(yù)算績效在高等院校管理中得到重視，出現(xiàn)了把績效理念引入高等院校預(yù)算管理的良好傾向。

1.高等教育支出績效與高等院?？冃ьA(yù)算相關(guān)研究取得了初步成績

(1)從2003年以來，全國優(yōu)秀碩士論文庫中，研究高校預(yù)算的相關(guān)論文21篇，幾乎都涉及績效追求因素，其中直接研究高?？冃ьA(yù)算的3篇。這些碩士論文把目光投向高校預(yù)算管理，從一個(gè)側(cè)面說明了社會(huì)對高校預(yù)算的關(guān)注，也說明了績效因素引入高校預(yù)算管理的可能性、必要性和緊迫性。

(2)以實(shí)踐工作者為主，在高校預(yù)算管理績效追求的具體技術(shù)和方法上進(jìn)行了大量探索和嘗試。楊年立和李秋元關(guān)注項(xiàng)目預(yù)算管理及績效考評;彭滿如、王衛(wèi)星和孫凌峰、韋增忠等探討了部門預(yù)算改革問題;李淑寧、王明秀與孫海波、魏乾梅思考了預(yù)算績效評價(jià)與管理問題。他們都在現(xiàn)有制度框架下對高校預(yù)算管理技術(shù)和方法提出了自己的思考。

(3)研究中出現(xiàn)了對高?？冃ьA(yù)算制度構(gòu)建與績效理念形成的關(guān)注。仲偉榮對高?？冃ьA(yù)算的含義、特征、組成部分等提出了自己的看法，認(rèn)為高?？冃ьA(yù)算是一種以高校教學(xué)科研目標(biāo)為導(dǎo)向、以辦學(xué)成本為衡量尺度、以教學(xué)科研業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算體制，具體來說就是把政府教育撥款的增減與高校辦學(xué)績效的提高與否緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。其特征是結(jié)果導(dǎo)向型和以績效為依據(jù)。其組成包括教學(xué)科研目標(biāo)評價(jià)體系、教學(xué)科研支出績效評價(jià)體系、績效預(yù)算組織管理體系等三個(gè)部分。陳勝權(quán)指出，績效預(yù)算就是指通過強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制和建立激勵(lì)機(jī)制。郭銀清在《建立高?？冃ьA(yù)算管理體系的研究》中著重研究了如何建立高校院(系)績效預(yù)算管理體系，建立績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金分配緊密結(jié)合的預(yù)算約束機(jī)制，并結(jié)合評價(jià)的結(jié)果來進(jìn)行校內(nèi)資金的分配。

(4)高校預(yù)算績效評價(jià)研究取得了一定進(jìn)展。西安交通大學(xué)張曉嵐教授及其博士研究生吳勛對高校預(yù)算績效評價(jià)體系的研究現(xiàn)狀做了一個(gè)綜述，他們通過文獻(xiàn)檢索，對高校預(yù)算績效評價(jià)的研究進(jìn)行了分類評述，對高校預(yù)算績效評價(jià)的必要性;高校預(yù)算績效評價(jià)的界定;高校預(yù)算績效評價(jià)的原則;高校預(yù)算績效評價(jià)的機(jī)制;高校預(yù)算績效評價(jià)的體系;高校預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)等方面的研究進(jìn)行了階段性總結(jié)，是一些值得肯定的建設(shè)性工作。

2.國內(nèi)研究的簡要評價(jià)

(1)績效預(yù)算或者說績效因素引入高校或高等教育領(lǐng)域有了一定進(jìn)展，出現(xiàn)了全面審視高等學(xué)校預(yù)算管理，多角度研究高校績效預(yù)算的現(xiàn)象。出于對高等教育資源和高等院校資金使用效益的關(guān)注，國內(nèi)的研究者往往鐘情于支出評價(jià)或者是預(yù)算績效評價(jià)。這也導(dǎo)致了偏重技術(shù)方案和具體措施的研究，而忽視制度構(gòu)建以及制度基礎(chǔ)與環(huán)境的改造。

(2)高等學(xué)校績效預(yù)算制度研究和中國績效預(yù)算制度研究的銜接不是很緊密，甚至有嚴(yán)重的脫節(jié)現(xiàn)象?？冃ьA(yù)算在中國的發(fā)展和引進(jìn)已經(jīng)取得了不小的進(jìn)展，中國績效預(yù)算實(shí)踐也取得了不小的成績，但是績效預(yù)算制度引入高等教育和高等學(xué)校的工作明顯滯后。在高等學(xué)?？冃ьA(yù)算制度研究中，我們往往忽視國際經(jīng)驗(yàn)的吸收，經(jīng)常直接從我國高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理或預(yù)算管理實(shí)踐中總結(jié)或提出一些模式及方法。

就中國績效預(yù)算制度研究而言，我們往往假定績效預(yù)算在國外，忽視中國預(yù)算管理特色，而且缺乏建構(gòu)中國績效預(yù)算理論的嘗試和努力。

(3)就目前的高校預(yù)算管理研究而言，基本上囿于體制原因，在部門預(yù)算的框架內(nèi)打轉(zhuǎn)。以目前的高等教育管理體制、教育財(cái)政管理體制和預(yù)算管理體制為制度前提(一般不考慮制度的改進(jìn)和變化，即使考慮，也是在所謂的政策建議里不著邊際地、零散地提及)，考慮如何適應(yīng)宏觀管理的多，考慮改變制度基礎(chǔ)與環(huán)境以及如何改變的少。雖然對國外高校財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)介紹不少，也得到了不少啟示，并開始關(guān)注中外制度條件的差異，但真正進(jìn)行制度分析的少。如何從制度環(huán)境、制度文化、制度基礎(chǔ)入手，去吸收、消化從而創(chuàng)新的考慮比較少，預(yù)算過程與政策過程的整合，預(yù)算過程與生產(chǎn)過程的整合，預(yù)算的理性與民主化進(jìn)程等深層次思索還比較少。

(4)高?？冃ьA(yù)算研究明顯存在由于理論與實(shí)踐的脫節(jié)而導(dǎo)致的無法繼續(xù)深入研究的現(xiàn)象。擅長學(xué)術(shù)研究的，由于不熟悉具體財(cái)務(wù)管理情況，往往只能做框架設(shè)計(jì);懂實(shí)務(wù)的往往缺乏開闊的視野和相關(guān)理論支撐，只能做一些工作總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)交流之類的努力。比如績效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，沒有兩者的結(jié)合，遲遲不能取得突破;比如制度基礎(chǔ)構(gòu)建，我們到底怎樣得到一個(gè)先進(jìn)、科學(xué)而又有生命力的制度基礎(chǔ)，無從得知。