重慶市公益性文化場館改革探索

隨著中國改革開放的不斷深入、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展、人民文化需求的日益增長，發(fā)展公共文化事業(yè)、提高公共文化服務(wù)水平的需求日益迫切。公益性文化場館作為公共文化服務(wù)的中堅(jiān)力量，責(zé)無旁貸地肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)文化遺存公益性價(jià)值、向群眾提供優(yōu)質(zhì)公共文化產(chǎn)品和公共文化服務(wù)的重任。為了促進(jìn)重慶公益性文化場館更快更好地發(fā)展，本文擬從組織管理制度改革、財(cái)務(wù)管理制度改革、考核與激勵(lì)制度改革、人力資源管理制度改革等方面，探索和完善重慶市公益性文化場館管理運(yùn)營模式，并提出相應(yīng)的財(cái)政金融保障措施。

一、組織管理體制改革

積極推進(jìn)文化管理體制改革，通過公益性文化場館等事業(yè)單位組織機(jī)構(gòu)的聯(lián)合重組來實(shí)現(xiàn)有限資源的共享及功能互補(bǔ)，從而在保證社會(huì)效益最大化的前提下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。目前重慶各公益性文化場館在管理體制上仍然與各自原先的行政主管部門保持著一種隸屬關(guān)系，如果簡單地將各單位集聚在一起，重組后的資源和設(shè)施仍然是各自使用、條塊分割，而且容易造成部分共有資源由于管理主體不明確(沒有獨(dú)立而明確的主管部門)形成事實(shí)上的巨大浪費(fèi);在重組后的這些公益性事業(yè)單位的運(yùn)行過程中，也容易發(fā)生各單位之間出于各自利益的需要相互爭吵、矛盾重重等問題。因此，需要在制度上進(jìn)行相應(yīng)的變革創(chuàng)新。

建議改革途徑:打破傳統(tǒng)意義上的分類歸口的管理體制，消除不同行政部門利益在各個(gè)事業(yè)單位中的影響;同時(shí)通過走市場化道路，吸引民間力量的廣泛參與，突出它的社會(huì)屬性，從而在公益型性質(zhì)的屬性下平衡統(tǒng)一各單位利益。在組織結(jié)構(gòu)上，將各公益性文化場館人、財(cái)、物均剝離原行業(yè)歸口單位，合建為一個(gè)新組織(可以定位為一個(gè)國有經(jīng)濟(jì)實(shí)體)，并成立一個(gè)統(tǒng)一而獨(dú)立的最高管理部門“中心”——“重慶市公益性文化場館管理委員會(huì)(董事會(huì))”。原各公益性文化場館事業(yè)單位脫離原歸屬單位而成為“中心管委會(huì)”的下屬單位，實(shí)行事業(yè)單位企業(yè)化管理，打破固定編制。“中心管委會(huì)”負(fù)責(zé)按市場化模式運(yùn)作管理，主要職責(zé)包括:加強(qiáng)對公益性文化場館體制改革、公益性文化事業(yè)發(fā)展工作的指導(dǎo)與協(xié)調(diào);承擔(dān)對公益性文化場館的人、財(cái)、物的管理職能;積極創(chuàng)造條件，探索和嘗試各場館合資、合股、合技術(shù)、合資源，將公共文化產(chǎn)品和服務(wù)做大做強(qiáng)做精的道路，等等。原公益性文化場館各歸口單位如文廣局、規(guī)劃局等成為行業(yè)顧問，對各單位行業(yè)發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)。各單位實(shí)行全民國有與股份合作的董事長領(lǐng)導(dǎo)下的館長、總經(jīng)理責(zé)任制，在“中心管委會(huì)”統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)下“分而治之”。

二、財(cái)務(wù)管理體制改革

與組織管理的改革相適應(yīng)，在探索獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營模式的同時(shí)，在財(cái)務(wù)管理體制上可實(shí)行“場館用中心管”的模式。在保證原各公益性場館資產(chǎn)所有權(quán)、資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，將財(cái)務(wù)監(jiān)管權(quán)上移，在“中心管委會(huì)”建立各公益性文化場館“財(cái)務(wù)委托代理監(jiān)控中心”，由監(jiān)控中心代管各場館的資金和財(cái)務(wù)，對各場館的財(cái)務(wù)按館建賬，專賬、專戶管理。建立監(jiān)控中心財(cái)務(wù)查詢系統(tǒng)，各場館可以利用自己的賬戶名和密碼，隨時(shí)通過查詢系統(tǒng)查詢本館的財(cái)務(wù)收支、銀行結(jié)存等情況，“中心管委會(huì)”也可利用監(jiān)控中心查詢系統(tǒng)對所轄場館的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行查詢、監(jiān)督和分析，并對所轄場館的財(cái)務(wù)管理進(jìn)行指導(dǎo)和管理，極大地提高各公益性文化場館財(cái)務(wù)的核算、監(jiān)督、管理水平，切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效益。

三、考核與激勵(lì)制度改革

公益性文化場館績效考核機(jī)制改革:實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制，建立國有文化資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理體系、統(tǒng)計(jì)評價(jià)體系、績效考核分配體系等制度，實(shí)行事業(yè)化編制、企業(yè)化運(yùn)作，在行政與市場配置的雙重作用下，首要實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)——“即公共服務(wù)效能最大化”，其次實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)——“即資產(chǎn)的最優(yōu)配置和最大效率”。重慶市原公益性文化場館績效考核與激勵(lì)不是同一主體，各歸口管理單位僅僅是受市財(cái)政局委托對各公益性文化場館進(jìn)行業(yè)務(wù)考核，并將考核結(jié)果反饋給市財(cái)政局，由市財(cái)政局按考核結(jié)果進(jìn)行年度撥款，考核與激勵(lì)的主體錯(cuò)位。而在新的考核機(jī)制結(jié)構(gòu)圖中，“中心管委會(huì)”直接對下屬各公益性文化場館按目標(biāo)責(zé)任書進(jìn)行考核并采取相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，避免考核與激勵(lì)的主體錯(cuò)位、信息不對稱等現(xiàn)象(如圖所示)。公益性文化場館績效考核指標(biāo)與依據(jù)可以參照國外績效考評指標(biāo)體系，將公益性文化場館績效考核指標(biāo)共分為公共服務(wù)影響評價(jià)指標(biāo)、組織與管理評價(jià)指標(biāo)、資金使用效率評價(jià)指標(biāo)三部分。公益性文化場館績效考核具體實(shí)施方式包括行政考評、專業(yè)中介機(jī)構(gòu)考評、專家委員會(huì)考評及公眾代表考評等。

四、人力資源管理制度改革

據(jù)調(diào)查，國內(nèi)大部分城市公益性事業(yè)單位人力資源管理制度改革大致有三種模式:一是以國家圖書館為代表，采取身份進(jìn)檔案，取消職稱聘任代之以崗位管理的改革;二是在濟(jì)南、青島等城市進(jìn)行的改革，圖書館、博物館、群藝館等純公益性單位享受公務(wù)員的福利、津貼、獎(jiǎng)勵(lì)，由財(cái)政提供保障，預(yù)算外收入統(tǒng)繳財(cái)政;三是類似成都圖書館的改革模式，所有人員全部進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)體系，并且重新考試考核、競爭上崗，不符合條件全部下崗進(jìn)行分流。目前，重慶市各公益性文化場館在打破平均主義、大鍋飯，暢通人員能進(jìn)能出渠道，激活內(nèi)部人員管理運(yùn)行機(jī)制等方面都還處于起步階段，建議從以下方面進(jìn)一步推進(jìn)重慶市各公益性文化場館人力資源管理制度改革。

1.實(shí)行包干制度。“公益性文化場館管理委員會(huì)”按照企業(yè)機(jī)制實(shí)行管理，嘗試公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)總額包干(包括工資總額)制度。按照各單位規(guī)模及組成結(jié)構(gòu)、公共文化服務(wù)的覆蓋面、公共文化項(xiàng)目需求、公共文化受益人數(shù)等指標(biāo)確定各單位基本事業(yè)經(jīng)費(fèi)，由“中心管委會(huì)”撥付各公益性文化場館管理使用，用于各場館基本管理及日常運(yùn)作開支。各公益性文化場館對基本事業(yè)經(jīng)費(fèi)有自主使用權(quán)，至于各單位用多少人、采用什么樣的用人制度、如何調(diào)動(dòng)人員積極性等，均由各單位自主實(shí)踐。鼓勵(lì)單位合法合理創(chuàng)新管理機(jī)制，減少冗員，提高效率，增強(qiáng)自我發(fā)展活力，使單位內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和人事分配制度改革相吻合。

2.允許實(shí)行多種用人制度。對在編人員推行評聘分開，建立以崗位管理為主、職稱聘任為輔的管理模式，做到“因事設(shè)崗、依崗選人、人隨崗走、薪隨崗變”。人員在工作期間，按照崗位職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)履行義務(wù)，根據(jù)工作業(yè)績、效益、成果獲取報(bào)酬，能高能低，上下浮動(dòng)，變崗變薪。職稱、學(xué)歷、資歷作為上崗的基本條件，不作為工作報(bào)酬的主要決定因素。對新增人員，探索實(shí)行人事代理制、簽約制、勞動(dòng)合同制等多種用人方式，各場館可根據(jù)工作及業(yè)務(wù)的需要挑選聘任合格人才，提高崗位競爭力。

3.允許實(shí)行靈活多樣的分配機(jī)制。一是可實(shí)行檔案工資與內(nèi)部結(jié)構(gòu)工資相分離的辦法，基本工資由財(cái)政統(tǒng)發(fā)，拉開活工資的分配檔次;二是允許試行協(xié)議工資、技術(shù)要素分配、年薪制、項(xiàng)目工資制等多種分配形式，將分配自主權(quán)真正落實(shí)到各場館;三是探索統(tǒng)發(fā)工資政策下的分配辦法，允許各場館將在政策允許范圍內(nèi)自主創(chuàng)收部分自主分配。

五、財(cái)政金融保障措施

強(qiáng)化公共財(cái)政對公益性文化場館的基本支持功能。由于各場館基本屬于公益性質(zhì)的純文化設(shè)施，擔(dān)負(fù)著配合政府開展文化教育、提高市民綜合素質(zhì)等一系列公益活動(dòng)的責(zé)任，考慮到各場館運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)壓力，政府必須每年保障一定金額的財(cái)政撥款用于各場館的基本運(yùn)作、日常開支和常規(guī)性發(fā)展。為了減少對各場館運(yùn)行的影響，建議在“中心管委會(huì)”運(yùn)行初期，政府每年還按目前分類歸口時(shí)的財(cái)政撥款額累加撥付。由于建成后的“中心管委會(huì)”需要按市場化模式操作，為避免過多考慮經(jīng)濟(jì)效益，忽視或淡化不再愿意承辦政府的公益性職能活動(dòng)，政府在每年撥付運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，必須明確規(guī)定“中心管委會(huì)”每年應(yīng)該承辦完成的公益性活動(dòng)。在“中心管委會(huì)”完成規(guī)定的公益性活動(dòng)后，如果出現(xiàn)臨時(shí)性、計(jì)劃外的各類活動(dòng)項(xiàng)目，政府也應(yīng)該按市場化模式操作規(guī)則，根據(jù)工作量大小，由財(cái)政向“中心管委會(huì)”支付相應(yīng)的活動(dòng)運(yùn)行費(fèi)用。

強(qiáng)化政府“孵化器”功能，適當(dāng)引入市場機(jī)制。建立以公益性文化事業(yè)繁榮帶動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的超前意識(shí)，積極發(fā)揮政府投入的杠桿和激勵(lì)作用，發(fā)揮其催化劑和孵化器作用，使公益性文化事業(yè)成為撬動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的杠桿。挖掘現(xiàn)有公益性文化場館潛在的文化和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，開發(fā)衍生產(chǎn)品、下游產(chǎn)品，不僅投資少，見效快，回報(bào)率高，而且具有極大意義。可以政府投資帶動(dòng)社會(huì)資金投入，形成文化產(chǎn)業(yè)鏈和文化產(chǎn)業(yè)園。對這些文化園區(qū)的建設(shè)，可以采取政府與市場相結(jié)合的方式運(yùn)作，政府為每一個(gè)項(xiàng)目出資三分之一左右，用于項(xiàng)目論證策劃、購置項(xiàng)目保護(hù)用地和發(fā)展用地、先期維護(hù)等，項(xiàng)目的建設(shè)則采取各種融資方式多渠道吸引社會(huì)資金投入。

拓寬投融資渠道。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，增加文化企業(yè)的信貸投入，建立適合文化企業(yè)特點(diǎn)的貸款評級(jí)和授信指標(biāo)體系，提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)的金融信貸服務(wù)。允許文化企業(yè)依法以房屋、設(shè)備、土地使用權(quán)、有價(jià)證券作為信貸抵押。鼓勵(lì)和支持非公有資本和外資以多種形式進(jìn)入政策許可的文化領(lǐng)域。鼓勵(lì)吸納境內(nèi)外組織和個(gè)人捐助、贊助文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)。