地震災害中的社會動員戰略研究

[摘 要] 面對大的自然災害，單憑政府的力量很難形成快速、高效、協調的應急機制，因此應在政府為主導的前提下，最大限度地調動社會資源共同應對危機是提高應急管理效能的重要因素。去年5月12日汶川地震是考驗面對重大突發公共事件舉國動員的應急行動，其動員的領域、速度和范圍堪稱前所未有，也為我國災害應急救助體系積累了經驗。本文從戰略研究的角度，提出對社會動員進行戰略管理的相關建議。

日本地震防災經驗特別強調互助自救的作用:“如果10萬災民各自為戰或只是等待救援的話，10萬人都只是受害者。如果大家共救的話，10萬人就能發揮幾倍于10萬人的力量。”去年5.12汶川大地震之后，我們看到除了政府等行政職能部門在積極行動之外，許多民間組織，各地的志愿者，企業和個人都在積極承擔和履行自己的社會責任。這個社會責任系統應該怎樣有效的發揮作用?這實際涉及到社會動員的戰略管理，應當是我們應急管理研究的一個問題。

一、社會動員的必要性

社會動員這一概念引入公共領域是在1990年9月召開的聯合國世界兒童首腦會議上，認為“社會動員是一項人民群眾廣泛參與，依靠自己的力量，實現特定的社會發展目標的群眾性運動，是一個尋求社會改革與發展的過程。”通過社會動員，人民群眾積極主動參與整個管理過程，包括確定社會需求，實施社會發展計劃，以及評價社會發展目標的實現程度。

適應現代社會要求的政府是有限的政府，管理范圍有限，責任有限。在國家層面的突發公共事件面前，政府是主導力量，社會與廣大民眾則是主體力量，社會動員是使這兩支力量協同作戰、形成合力的橋梁與紐帶。 由于地震的發生具有突發性、不可預見性，會對習慣于常態環境的人們造成巨大的沖擊，往往會出現政府專業應急人員不夠、乃至捉襟見肘的情況，因而應對這類性質的突發公共事件就離不開有效的社會動員。

動員必要的社會資源，有效的信息傳遞，爭取跨部門的合作，建立多學科的聯盟，是關系社會動員成敗的關鍵。比如這次應對特大地震災害，群眾團體、紅十字會等民間組織、基層自治組織和公民在災害防御、緊急救援、醫療救助、衛生防疫、恢復重建等方面發揮了巨大的作用。

但社會動員是有計劃的，非中央集權的組織過程，不可能一蹴而就，需要持久的努力和長遠的戰略規劃。因此，必須引入并運用戰略管理的概念和分析工具。

二、差異性的戰略管理

所謂戰略管理，就是對組織的活動和發展實行的總體性管理，是組織制定和實施戰略的一系列管理決策與行動。戰略管理包括戰略計劃的兩個方面，并把戰略擴大到包含戰略執行和戰略控制在內的更大的范圍。如歐文·E·休斯認為，“戰略管理更加綜合、完備，它不是僅僅制定出計劃，而是意在使計劃與組織的所有部門結合起來 。

各界的充分參與是社會動員的結果。但在地震災害這樣的突發性公共危機事件中，始于企業戰略管理的概念和分析工具并不能簡單地引入和運用，而是要考慮組織的差異因素，即在環境、使命、目標、約束條件和運作程序等方面的差異。在選擇動員對象的時候，按照社會動員的實施途徑和步驟，要進行不同的特征和需求分析，如考慮群眾和家庭、專業人員、社區輿論領袖等的差異性。

為不同的社會力量提供發揮作用的途徑和保障，美國的經驗值得借鑒。美國的應急管理是由FEMA(聯邦應急管理署)、聯邦部會、州政府、地方郡市、志愿義務組織、民間團體、私人企業等組成，但FEMA強調全民的參與。政府在制定計劃、確定分工、提供資助和組織培訓等方面都要將這些部門考慮在內。在個人層面，FEMA特別加強個人對災難的認識，提供基本應變常識、協助設計家庭應變計劃、購買合適的災難保險(洪水、地震等)，并呼吁災變時對老弱病殘的協助等。在社會層面，建立完善的捐募系統，讓有心投入救災賑災的社會各階層人士可以方便地找到捐贈途徑，以有效匯集救災資源，并將賑災物資及時送達災民手中，同時對救災資源做最有效的統籌分配。

三、戰略管理的層次和任務

與企業戰略管理相仿，社會動員的戰略管理也可以分為組織層級戰略(Organize strategy)，事業層級戰略(Business level strategy)和運營層級戰略(Operational strategy)。但社會資源參與地震災害的預防、應對和災后重建帶有很高的公共性，因而這些組織的戰略管理是很獨特的。

社會動員的組織層級戰略就是研究和明確描述組織目標、使命和發展方向，為組織確定在環境約束條件下的發展途徑、資源配置和激勵機制，因此在制定戰略和指導戰略實施的時候，必須認識到社會不同組織的需求，如要分析單一業務類型組織如學校、慈善、法律援助等組織和多元業務類型組織如醫院、環保、社區等組織的特征和需求，尋找合適的合作與協作方式并引導其參與社會動員。國外政府往往通過制定應急計劃、簽訂“互助協議”或者合同等形式，與社會動員的對象建立合作互助關系，明確雙方在應急管理中的責任義務和工作分工。政府部門在制定計劃、財政撥款使用、建立應急管理網絡、組織培訓演練時，都要將民間組織、社區組織、志愿者組織考慮在內，納入到應急管理框架系統之中。

事業層級戰略就是在組織戰略的指導下，為具體的項目進行有效率的資源配置，最大限度地進行社會動員。也就是說社會動員的各個主體，根據責任分工做好防災減災工作，提供必要的人力物力智力支持，協助政府開展救災工作或組織自救互救。如以市民和所在社區為單位組織民間自助救援團體，建立民間社區危機聯防體系，并動員民間慈善團體建立應急管理社會網絡。積極動員各社會參與對象在平日里建設好安全可靠的聯絡系統，準備好遠程辦公的應急方案，設計發布信息的溝通渠道;不僅要讓受眾知曉自己的網站網址或者熱線電話號碼，還要與政府、社區和重要的企事業單位建立暢通的溝通網絡。

運營層級戰略主要考慮如何有效組合內部資源來執行組織層級戰略和事業層級戰略，其任務就是分解組織目標，制定短期戰略計劃，有效率地保證組織目標的實現。比如地震發生后，如何迅速合理地配置有關資源、資金、各種救災物品(食品、生活用品、藥品、其他物品等)，并將它們迅速地運送到指定的地點，這都需要制定具體的資源供給、專業人員的組織與培訓、應對危機資金的籌措與調度、專用物資的調配與管理等戰略。

四、社會動員存在的困境和缺陷

一是經費和資金來源。資金動員和籌資，是地震災害社會動員的一個重要任務。許多非營利組織、民間慈善組織、志愿者組織、社區組織、公民自治組織都面臨資金的匱乏問題，資金不足是制約社會責任系統發揮管理作用的一個重要因素。一般來說，社會動員的籌資來源主要有個人、企業、政府和機構四大類型，有效的社會動員，必須制定完善的資金籌集戰略，即通過對籌資環境和目標對象的調研分析，以合適的策略進行資金募集。

二是是法制規范的缺失，即法律制度提供的相關規范行為的導向。重視法律在應急管理中的作用是西方國家的典型經驗。以美國為例，政府通過法律規范社會責任系統各主體職責并保證它們運轉。美國的緊急狀態管理法對政府功能的定位是指揮系統、危機處理和全民動員，除此之外，對公共部門如警察消防、氣象、醫療和軍方也作了具體的規范。通過法律，既規范了政府和各責任系統的職能，又保證了秩序和機構的自運轉。

五、結語

2008年6月8日國務院頒布了《汶川地震災后恢復重建條例》規定，災后恢復重建需遵循“六個結合”，其一即為堅持政府主導與社會參與相結合。這是對前一階段社會力量參與救災經驗的高度概括，也為進一步動員社會資源參與重建指明了方向。6月17日，中國紅十字基金會會召開“5·12災后重建項目公開招標”新聞發布會，宣布面向全國的民間公益組織和專業公益服務機構公開招標，尋求項目合作。從6月17日至7月16日，基金會共收到 29個組織投標申請的31個項目。

面對特大自然災害，危機是沒有邊界的，受危機影響的是各種利害關系人。任何一個社會管理主體都不擁有充足的知識和資源來獨自解決一切問題，總的來說，有效的應急管理需要整合各級政府、各種組織乃至于整個社會的力量，在地區、區域和國際間的協作的基礎上進行，同時政府要注意處理好與這些團體合作所產生的問題，從而全面提高危機管理的能力和效率。

參考文獻:

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