我國中小企業信用擔保體系的法律研究

[摘 要] 信用擔保是解決中小企業融資難的一種有效手段。我國中小企業信用擔保體系己初具規模，但尚不健全。本文從我國中小企業信用擔保實踐模式入手，指出了在建設中小企業信用擔保體系中存在的運行及立法方面的問題。針對這些問題，從法律視角給予了對策分析，提出了中小企業信用擔保單行立法的構想，提出了完善我國中小企業信用擔保體系的思路和對策。

[關鍵詞] 中小企業 信用擔保 法律

中小企業作為一個整體，在社會經濟發展過程中具有重要的地位和作用，但是融資困難成為了制約中小企業發展的瓶頸，而擔保困難又是瓶頸中的瓶頸。我國自20世紀90年代以來開始了對信用擔保、特別是中小企業信用擔保實踐的探索。擔保制度的產生是經濟與法律互動的結果，然而由于法律制度的缺失及不完善阻礙了我國信用擔保體系的持續發展。完善信用擔保的相關法律法規，是擔保活動得以健康開展的保證。

一、我國中小企業擔保試點的實踐模式

按照國務院辦公廳國辦發[2000]59號的基本要求和《關于鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見》的基本框架，我國中小企業信用擔保機構建設的實踐模式，歸納起來包括政策性擔保、互助性擔保和商業性擔保等三種具體模式。

1.政策性擔保。中小企業政策性擔保機構是社會化的中小企業發展促進體系的重要組成部分，也是建立政府促進中小企業發展的政策體系的重要基礎，是探索市場經濟體制和經濟全球化形勢下政府扶持中小企業發展的通行做法。在中小企業信用擔保體系中，中小企業政策性擔保機構是核心，為政府間接支持中小企業發展的政策性扶持機構，屬非金融機構，不得從事金融業務和財政信用，不以盈利為主要目的，設立具有法人實體資格的獨立擔保機構(企業法人、事業法人、社團法人)，實行市場化公開運作，接受政府機構的監管。中小企業政策性擔保機構的資金來源有政府預算撥付、國有土地及資產劃撥、民間投資和社會募集等資本金以及政府信用擔保基金、再擔保準備金、會員風險保證金、國內外捐贈等。

2.互助性擔保。中小企業互助性擔保機構分布在我國城鄉社區，以中小企業為服務對象，從事中小企業直接擔保業務，是中小企業信用擔保體系的基礎。中小企業互助性擔保機構是中小企業為緩解自身貸款難而自發組建的擔保機構，它以自我出資、自我服務、獨立法人、自擔風險、不以盈利為主要目的和主要特征。中小企業互助性擔保機構依據國家規定和協議約定可以享受中小企業政策性擔保機構提供的再擔保服務和風險分擔。從未來發展情況看，互助性擔保機構將有三個特點:一是每個擔保機構的規模相對較小;二是與區縣級同業公會密切結合;三是通過向政策性擔保機構申請再擔保來分散風險。

3.商業性擔保。中小企業商業性擔保機構起步較早，但是由于擔保風險與擔保收益不成比例，所以，除個別幾個具有政府背景的國有商業性擔保公司之外，其他商業性擔保公司發展比較緩慢。商業性擔保公司以獨立法人、商業化運作、以盈利為目的和同時兼營投資等其他商業業務為特征，從事的中小企業直接擔保業務只是其業務之一。中小企業商業性擔保機構依據國家規定和協議約定可以享受中小企業政策性擔保機構提供的再擔保服務和風險分擔。

二、我國中小企業信用擔保運行中存在的問題

1.法律地位、行業屬性不明確

我國很多地方都已認識到組建擔保機構的必要性，并且有很多地方已經組建了擔保機構，但由于我國對此尚未建立相應的法律法規，擔保機構的行業屬性難以認定，法律地位得不到確立。因此，擔保機構在社會經濟生活中的重要性和作用難以被人們認識。如有的地方把擔保機構當作是政府部門的一個派出機構，有的地方把它當作僅僅是銀行的一種擴展業務的手段等等，而真正需要擔保的中小企業對它們也很少真正的了解。而多數銀行又將信用擔保機構作為一般保證人看待，不大認可專業信用擔保機構的信譽。

2.缺乏專門的法律規范

擔保行業是公認的高風險行業，如風險控制不力、經營不善，完全可能會發生資不抵債的現象而導致破產，從而危及銀行資產質量，影響金融環境的穩定。目前國內還沒有一部專門的法律、法規規范和保護中小企業擔保行業，現行的規范基本上是國家各有關部門出臺的部門規章和地方政府根據有關政策自行制定的地方性法規。

3.《擔保法》保護力度不夠

《擔保法》的出臺，使擔保業務的開展有了法律依據。中小企業信用擔保機構的運作，在細節上有別于其他行業。就信用擔保活動來講，到目前為止，只有《擔保法》及最高人民法院的司法解釋作為信用擔保活動的一般規范，但《擔保法》及其司法解釋只是擔保行為法，組織機構、運作方式、經營范圍、行業監管、法律責任等組織法內容不作規定，造成信用擔保機構身份模糊，中小企業信用擔保機構的主體資格、業務規則、監督管理、財務制度等內容，仍由政策調整或企業自我規范。《擔保法》的滯后性表現日益突出，其對擔保行業的保護力度明顯跟不上擔保體系的迅速發展。另外全國人大常委會制定的《中小企業促進法》其中有關于中小企業信用擔保的內容規定也極其的簡略，僅具有指導的意義難以有效的操作。

4.配套法律法規矛盾突出

目前，國家對擔保行業的主管部門還沒有做出明確規定，事實上圍繞著對擔保機構的管理并行著三個主要部門，即國家經貿委、財政部和中國人民銀行。國家經貿委中小司主管中小企業，對承擔信用中介服務的擔保機構極為重視，將其作為主要部分來抓，制定了一系列擔保行業規范。財政部是擔保機構資金來源和財政扶持政策的制定者，也是擔保機構主管部門之一。中國人民銀行出于執行國家產業政策、維護金融債權的安全考慮，也在制定規范擔保機構資信管理、風險控制等方面的制度。三方管理部門紛紛從各自角度制定擔保行業的管理制度。混亂的法規，擔保行業主管部門的模糊，導致信用擔保機構的法律地位不明確，處于多頭管理和放任自流的矛盾之中。因各自角度和利益目標的不同，管理部門之間的磨擦、責任推托現象在所難免，這些均不利于形成完整、規范、超越部門利益的行業準則。

三、完善我國中小企業信用擔保體系的法律對策

1.設立全國性的統一的監管機構

世界上許多發達國家對于中小企業信用擔保機構有完善的監管制度。而我國以省市設立由經貿委會同財政、人民銀行、工商行政管理及商業銀行等部門組成的中小企業信用擔保監管委員會，負責對轄區內中小企業擔保、再擔保業務和機構的監督管理，但卻來對該監督管理委員會的職責、權限范圍、監管程序做具體規定，難以真正起到監管作用。

鑒于我國中小企業信用擔保機構監管混亂的現狀，參考國外立法經驗，我國可以適時在中央單獨設立或者在中央部門內部單獨設立一個全國性的監督管理機關，對中小企業信用擔保機構進行統一監管，避免多頭管理，同時可以授權財政部門進行單項財務監督。

2.建立擔保資金補償法律制度

擔保行業是高風險行業，具有政策性非金融機構性質的信譽擔保機構只靠收取少量擔保費，根本無力維持擔保機構的生存和發展。如果沒有穩定的資金注入機制，其規模將日益萎縮。

我國要建立健全中小企業信用擔保體系，也必須有良好的資金補償法律制度。中小企業信用擔保機構具備充足的資金實力和較高的識別防范風險能力是與銀行合作的基礎。

3.建立科學的風險內部控制法律體系

世界各國信用擔保法為了防止風險的發生，對信用擔保機構在從事擔保業務時，規定了一系列的風險內部控制法律制度。

我國應當根據自身的實際情況，借鑒國外經驗，盡快建立一套科學的擔保風險內部控制法律制度。首先，應建立完善的信用調查法律制度，對審請擔保企業的資格條件進行嚴格的審查。應當在國家產業政策基礎上通過調查審核對申請擔保企業進行資信評級，對申請擔保企業的基礎素質、經營狀況、競爭優勢、信譽狀況、發展前景、財務結構與盈利能力，以及現金流量的定性和定量分析，然后根據評級結果選擇給予擔保的企業。其次，建立在保項目風險預警系統。主要是以貸款銀行建立的貸款風險預警系統為基礎，對受保企業銀行賬戶的變化、財務狀況、人事變動及經營管理等方面進行跟蹤監測，及時發現并處理風險。為避免受保企業濫用貸款擔保資金，可向其內部派駐財務監管人員，對其日常資金使用情況進行監督。

4.健全與協作銀行共擔風險的法律體系

中小企業信用擔保機構的建立是為了分散銀行風險，然而銀行對中小企業擴大融資也應有義不容辭的責任。銀行是開展中小企業信用擔保業務的載體，加強中小企業信用擔保機構與銀行的協作和配合是搞好中小企業信用擔保工作的重要環節。為了避免中小企業信用擔保機構進行全額擔保，一方面國家要有相應政策規定商業銀行應承擔的風險;另一方面也有待于資本市場的發育。隨著金融體制改革的深化，資本市場由賣方市場向買方市場轉化，銀行間的競爭加劇，擔保機構與協作銀行共擔風險才可以真正確立。而且隨著擔保主動權的逐步增加，商業銀行在風險分擔、放大倍數和業務開展上會積極與信用擔保機構合作，信用擔保機構在協作銀行的選擇上則可以擴大自主性，擇優合作。

5.完善再擔保法律

按照國家法律的規定，將已承保的擔保風險按照一定的比例再次擔保，以分散和轉移已擔保的風險，同時將已收取的擔保費按照再擔保的比例支付給再擔保機構，由再擔保機構來承擔這部分風險，如果發生賠付，則由再擔保機構按照與擔保機構約定的方式和承擔再保險的比例予以賠償。再擔保是信用擔保體系中分散和轉移信用擔保機構擔保風險、提升擔保機構信用、擴大擔保資源總量的重要保障方式。面對高風險性的擔保行業，僅有擔保機構的存在，其防范和規避風險的能力還是有一定限度的。因此，各發達國家都建立了完善的再擔保體系。

我國的再擔保機構以省市為基礎、國家為保障進行組建，以轄區內信用擔保機構為擔保對象，開展再擔保業務。然而由于我國中小企業信用擔保機構出資分散、資本金數量偏小、操作不夠規范和信用再擔保機構還處于試點階段的實際情況，政府應加大組建再擔保機構的工作力度，逐步完善我國再擔保體系，并適時建立全國性中小企業信用再擔保機構，以進一步轉移分散各級再擔保機構的風險。同時，應在有關法律中明確規定擔保機構與再擔保機構之間的責任分擔比例。

總之，中小企業信用擔保是一個專業性極強的高風險行業，各種錯綜復雜因素的相互作用和影響，決定了其在運作過程中必然要面臨多種風險。這些風險不僅會影響我國擔保機構的融資擔保能力，甚至會危及信用擔保業的生存和發展。

我國的中小企業信用擔保業起步較晚，抵抗風險能力較弱，因此，正確認識中小企業信用擔保業在發展過程中存在的主要問題和缺陷，并探索構建中小企業信用擔保風險控制法律制度，對完善我國信用擔保體系具有十分重要的意義。

筆者認為，改善我國中小企業信用擔保狀況不僅要依靠完善的法律制度，而且還要注重于中小企業社會文化以及人文觀念的培養，但這是一個長期、艱難、曲折的過程。就現階段而言，我國信用擔保體系的發展已經處于一個非常重要的歷史時期，加強對中小企業信用擔保的立法和制度研究以及完善擔保行業的配套法律體系是必需的首要目標。只有在構建全社會信用擔保體系的法律環境下，才可以保證我國中小企業信用擔保的可持續發展。

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