可持續(xù)發(fā)展下的資源稅政策思考

[摘 要] 開征環(huán)境稅將成為今后政府重點推進的稅收政策之一，也體現(xiàn)了對現(xiàn)有稅種進行“綠化”的迫切需求，即通過對現(xiàn)有稅種的改革和完善，充分體現(xiàn)環(huán)境保護的要求。本文通過對現(xiàn)有資源稅如何強化稅負調(diào)控、擴大征稅范圍、細化稅種和改變計征辦法等問題的探討，倡導社會成本產(chǎn)品內(nèi)化，真正達到通過市場機制來分配環(huán)境資源的效果。

[關鍵詞] 環(huán)境稅 稅負調(diào)控 社會成本

我國1994年宣布的《中國21世紀議程》將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入政策規(guī)劃，而稅收作為政府干預、調(diào)解經(jīng)濟的重要手段對經(jīng)濟具有重要的調(diào)控作用。因此，在可持續(xù)發(fā)展下思考我國的資源稅政策是十分必要的。

一、資源稅的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行資源稅的計稅采取定額方式，其基本規(guī)范是1993年12月25日頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》。現(xiàn)行資源稅在實施的十余年期間為我國的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，但也存在一定的問題

1.課稅范圍過窄。我國的資源稅征收范圍為原油、天然氣、煤炭、其它非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽七種，基本上只限于礦藏品，對大部分非礦藏品沒有征稅。現(xiàn)行的資源稅對于其具有生態(tài)環(huán)境價值的森林、草原、水、河流、湖泊、地熱、草場、灘涂等資源的開采和利用缺乏稅收調(diào)控。稅負轉嫁理論認為，課稅范圍越窄，稅負越容易轉嫁。因而，課稅范圍過窄的資源稅使得征稅資源的價格相對于不征稅的資源的價格高，而這種價格差必然繼續(xù)存在于它們的后續(xù)產(chǎn)品中，若兩種資源存在一定程度的替代性，企業(yè)為避免此項稅收負擔就會搶奪不征稅資源及其后續(xù)產(chǎn)品。因此，在需求的促動下，非應稅資源必遭到難以估量的毀壞。

2.課稅稅額過低。我國現(xiàn)行稅制在設計時基本上沒有考慮利用稅收政策節(jié)約利用資源和保護環(huán)境，目前資源稅的執(zhí)行的稅額偏低，如應稅資源品中最高稅額60元/噸而最低稅額0.3元/噸。過低的稅額及過小的稅檔之間的差距，不能通過資源稅的征收表達國家保護資源意圖，導致資源稅對資源的合理利用起不到明顯的調(diào)節(jié)作用。同時，資源稅稅負過輕使得企業(yè)浪費驚人、資源利用率低下，不能充分發(fā)揮資源稅保護國家資源、調(diào)節(jié)收入分配的作用。

3.課稅依據(jù)不合理。我國現(xiàn)行的《資源稅暫行條例》規(guī)定了資源稅的課稅依據(jù)如下:(1)納稅人開采或生產(chǎn)應稅產(chǎn)品銷售的，以銷售數(shù)量為課稅依據(jù);(2)納稅人開采或者生產(chǎn)應稅產(chǎn)品自用的，以自用數(shù)量為課稅依據(jù)。根據(jù)我國《資源稅暫行條例》的規(guī)定，企業(yè)已經(jīng)開采而未銷售或使用的不征稅，這樣就直接鼓勵了企業(yè)和個人對資源的無序開采，造成大量資源的積壓和浪費。忽視了設置資源稅的主要意圖，即保護、合理開發(fā)和利用資源，而不是收取資源的使用權、出租權。所以，企業(yè)一旦面對旺盛的市場需求往往進行“掠奪式”開采，嚴重地破壞資源的可持續(xù)利用。

4.設計思想與可持續(xù)發(fā)展不相符合。現(xiàn)行資源稅主要表現(xiàn)為租金性質(zhì)，并沒有表達政府對資源的所有權和管理權，在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中無法實現(xiàn)保護資源和限制資源開采的意圖。我國礦產(chǎn)資源屬于國家所有，但國家實際上并不直接占有資源，主要是通過企業(yè)向國家繳納稅收和利潤的方式體現(xiàn)礦產(chǎn)所有者的利益。而我國現(xiàn)行資源稅的級差性質(zhì)并沒有正確反映資源的價值，沒有將資源開采的社會成本和可持續(xù)成本內(nèi)在化，不利于資源的可持續(xù)使用。同時，過低的資源稅稅率在實際中雖使其表面上獲得了合理性但仍不足使資源產(chǎn)品價格體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想。

二、可持續(xù)發(fā)展與資源稅關系

1.對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的認識。可持續(xù)發(fā)展是指既滿足現(xiàn)代人的需求以不損害后代人滿足需求的能力。由于可持續(xù)發(fā)展能體現(xiàn)國家實力和社會財富，因此可持續(xù)發(fā)展應起到鼓勵經(jīng)濟增長的作用。所以，可持續(xù)發(fā)展要求實施清潔生產(chǎn)和文明消費，即在重視增長數(shù)量的同時更追求改善質(zhì)量。在實際經(jīng)濟活動中，可持續(xù)發(fā)展要以保護自然為基礎，與資源和環(huán)境的承載能力相協(xié)調(diào)。因此，發(fā)展的同時必須保護環(huán)境，包括控制環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量， 保證以持續(xù)的方式使用可再生資源，使人類的發(fā)展保持在地球承載能力之內(nèi)。此外，可持續(xù)發(fā)展要以改善和提高生活質(zhì)量為目的，與社會進步相適應。故可持續(xù)發(fā)展應包括改善人類生活質(zhì)量，提高人類健康水平，并創(chuàng)造一個保障人們享有平等、自由、教育、人權和免受暴力的社會環(huán)境。

2.實施可持續(xù)發(fā)展的必要性。我國的經(jīng)濟繁榮往往是以付出生態(tài)和自然資源的破壞為巨大代價的，如2001年世界銀行發(fā)展報告列舉的世界污染最嚴重的20個城市中，我國占了16個。我國的資源破壞和環(huán)境污染主要表現(xiàn)為:資源嚴重短缺、利用率低、浪費嚴重和生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。而經(jīng)濟發(fā)展需要耗費相應資源，若對資源進行“掠奪式”的開發(fā)并不利于經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。所以，我國須堅定不移地實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關系，促進人和自然的協(xié)調(diào)和和諧，努力開創(chuàng)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路，才能順利實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設的宏偉目標，才能為中華民族世世代代的生存發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

3.稅收政策是保障可持續(xù)性發(fā)展的重要手段。影響可持續(xù)性發(fā)展的核心———環(huán)境污染問題是一個負的外部性問題，即企業(yè)的私人成本小于社會成本。依據(jù)可持續(xù)性發(fā)展的內(nèi)在要求和稅收本身的性質(zhì)、職能，在實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略目標的進程中，稅收政策將起到不可替代的重要作用。因為稅收作為市場經(jīng)濟下最主要的經(jīng)營杠桿之一，其對負的外部性有直接、有效調(diào)節(jié)作用的優(yōu)勢。具體體現(xiàn)在:(1)稅金作為企業(yè)的直接負擔可以將環(huán)境污染成本內(nèi)在化。由于個別企業(yè)為了實現(xiàn)其個體利潤的最大化向外界排放污染物，政府則用全體納稅人的錢治理個別企業(yè)所造成的污染，進而將本應該由企業(yè)負擔的成本轉嫁給社會承擔，這不利于企業(yè)之間公平競爭。政府若通過稅收讓企業(yè)承擔污染環(huán)境的經(jīng)濟成本，通過將企業(yè)外部成本內(nèi)部化使企業(yè)利潤水平合理化，相應減輕那些合乎環(huán)境保護要求的企業(yè)的稅收負擔，一定能更好地體現(xiàn)“公平”原則。(2)稅收政策有一定的政策導向功能。稅收政策可以通過導向引導企業(yè)的行為，如通過稅收優(yōu)惠措施引導企業(yè)多從事有利于可持續(xù)性發(fā)展的各項生產(chǎn)經(jīng)營行為，進而激勵納稅人積極參與環(huán)境保護、促進可持續(xù)性發(fā)展的事業(yè)中來。在市場經(jīng)濟下，稅收政策的不斷完善是可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略的有利保障。如一些高度工作化的經(jīng)濟發(fā)達國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中針對環(huán)境污染問題的困擾，相繼采用征收環(huán)境保護稅的方法，運用稅收經(jīng)營杠桿與其他手段相配合來保護本國的環(huán)境。事實上，這種方法也已收到了較好的效果。

三、關于資源稅的思考

事實上，天然生成的環(huán)境和資源，和其他生產(chǎn)要素一樣，也是一種資源，是自然資本向社會提供著它獨特的環(huán)境和資源服務。當出現(xiàn)環(huán)境污染問題時，污染者應對自己的排污行為承擔污染環(huán)境的經(jīng)濟責任，應以納稅的形式進行補償。因此，應該由政府代表社會作為自然生成的資源和環(huán)境的產(chǎn)權主體，將資源稅和現(xiàn)行的排污收費制度以征集環(huán)境稅的形式，從經(jīng)濟利益上建立起保護環(huán)境的機制。

1.擴大課稅范圍。課稅范圍即稅目的確定問題稅目的確定主要結合環(huán)境要素和污染源及其環(huán)境因子來確定，在保證公正性的基礎上擴大資源稅征收范圍，即將不可再生的資源全部列入征收范圍，特別是水和森林等可再生但影響環(huán)境的資源。世界很多國家的資源稅征收均涉及礦藏資源、土地資源、森林資源、水資源、草場資源、動植物資源等。結合我國的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和資源的利用現(xiàn)狀，我們也應將重點放在毀壞、浪費嚴重的可再生資源上，如將水資源、森林資源、草原資源、湖泊資源等納入資源稅的稅收范圍。如依據(jù)照顧生活用水、節(jié)約控制生產(chǎn)用水、嚴格控制污染水的原則，規(guī)定合理的稅額，針對我國的水資源非常短缺現(xiàn)狀，改變用水浪費和治理水資源污染問題開征水資源稅。

2.施行彈性差別稅額，合理確定稅負。根據(jù)資源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特性以及企業(yè)自身的開采成本、行業(yè)利潤等因素影響，政府對于納入資源稅范圍的應稅稅目，在計算課稅稅額的時候應充分考慮資源本身的優(yōu)劣和地理位置差異，向從事資源開發(fā)的企業(yè)征收高低有別的稅額。同時應考慮資源產(chǎn)品的現(xiàn)行價格全面提高資源稅單位計稅稅額，對那些非再生性、非替代差異并有針對性的施行彈性差別稅額，為資源開采企業(yè)的發(fā)展提供一個適度發(fā)展的制度空間。

3.改變課稅依據(jù)，提高利用效率。自然資源一旦被開采，無論資源開采企業(yè)能否從資源開采中獲利，資源均將遭到破壞，同時對環(huán)境也造成一定的損壞。因此，資源稅的課稅依據(jù)應當是開采企業(yè)或個人所開采資源的儲量，而不僅僅局限于已獲利的被開采資源。從原則上講，應該是“誰動用的資源多，誰就繳稅多”，這樣才能激勵企業(yè)提高資源利用效率，才能達到用經(jīng)濟手段約束資源的合理利用。只有按儲量征稅，開采者才會進行通盤規(guī)劃來合理有效地開采或使用這部分資源。同時還應針對污染征稅。

4.納稅環(huán)節(jié)和計稅依據(jù)。環(huán)境稅主要是針對資源開采和污染行為征稅，因而納稅人實施資源開采和排污行為為其納稅環(huán)節(jié)。計稅依據(jù)則為開采資源的數(shù)量和排放污染物的種類、數(shù)量。對計量單位難以確定的，可以采用換算的方式進行確定。如稅基選擇主要有:排污量、污染性企業(yè)的產(chǎn)量、生產(chǎn)要素或消費品所包含的污染物數(shù)量等，目的在于強化企業(yè)環(huán)保意識，優(yōu)化資源配置，充分發(fā)揮稅負調(diào)控的作用。

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