發達國家環保投融資經驗和啟示

環保投融資能力將成為落實科學發展觀、滿足全面建設小康社會戰略對環保要求的重要影響因素。發達國家在上世紀70年代初，就開展了一系列環境保護政策研究，經過多年的實踐取得了顯著的成績，在環保投融資方面積累了寶貴經驗。因此。研究環保投資領域的國際動向、借鑒國外先進經驗，對推進我國環保事業的發展具有現實意義。

一、發達國家的環保融資經驗

(一)環保基礎設施以政府投資為主，并采取靈活的經營方式

經濟發達國家都把環境保護基礎設施放在優先發展地位。政府對環境保護基礎設施的大量直接投資有效彌補了市場機制的缺陷，使直接經濟效益低、風險大、投資多、單個企業不愿或無力涉足的基礎設施得到加強。日本政府把財政投融資的60％-70％投于基礎設施建設(包括環境保護)。新興工業國或地區在經濟高速增長時期也十分重視環境保護基礎設施建設，如巴西、韓國一直堅持基礎設施和基礎產業超前建設的原則，并要求超前系數達到10％以上。環境問題的解決離不開國家財政的有力支持。這些國家財政的環境保護投資占其總支出的比重不斷增加。美國1970-1978年環境保護費用占聯邦預算支出的比重從1％增加到2.2％，為了進一步保護財政對環境保護的支持力度，美國在《國家環境政策法》、《固定廢棄物處置法》等法律中，對須貫徹的每一項措施都明確規定實施所需的具體財政年度撥款數額：加拿大設立城市基金計劃，基金分配給各省和區域性的城市項目，專門用于衛生、雨水下水道、供水和處理系統。

發達國家在資金籌措上更多地考慮環境和社會效益，但對資金的經營上卻是以市場為導向、按市場規律運行。日本下水道事業團在1975年投資510億日元建設由地方公用團體委托經營的最終處理廠。上世紀80年代初。聯邦德國約有6000座污水處理廠由地方當局經營，處理40％以上人口產生的污水。有些國家的環境保護基礎設施一般由中央、地方和社會共同籌資。由地方或企業集團建設和管理：有些基礎設施由私人集團承建，建成后收費償還，政府可不花一分錢：有些國家十分重視采取多種手段籌集社會資金，采取發行債券、依靠國內外貸款、委托事業收入或有關的地方公共團體的捐款或者由法人直接負責社會集資：有的由政府成立專門的債券收購委員會組建專門的投資公司，建設資金不足時可由國家批準特許權籌集資金。

(二)采取市場導向的、經濟手段為基礎的環保措施

1、根據“污染者負擔”原則征集有關的基礎設施建設費用。日本1969年規定污水處理所需費用全部由排放污水廠承擔。法國政府在6個流域均成立了“流域財政機構”，除防治污染外，還對取水者及排污者收取稅金，使污染者必須承擔消除污染所需的費用，迫使污染者要么建污水處理廠，要么向污水處理廠支付費用。挪威1973年公布的兩個法案，規定了污染防治經費的分配方法，規定凡屬地方當局提供的水與廢水處理設施的成本，通過向受益企業或設施的使用者征稅的辦法回收。

2、征繳環境服務稅和污染產品稅。①征收環境服務稅。是污水、垃圾等公共處理設施的管理費，征收依據是公共服務。美國“垃圾控制稅”是針對生產、批發、零售后成為垃圾的產品等所有經營活動征收服務稅，稅率是總收入或價值的0.015％，其中80％的稅收用于城市垃圾處理，其余稅收用于開發再生資源。美國西雅圖市規定，每月為每戶運走4桶垃圾收13.71美元，每增加一桶加收9美元，此措施使本市垃圾量減少1／4。②征收污染產品稅。是對在使用過程中，會造成環境危害的產品，如有毒性、含重金屬和氟氯烴類等污染物質的產品征稅。芬蘭于1990年對磷酸鹽化肥征稅。挪威開征了肥料稅和殺蟲劑稅，促進環境保護。德國向每個無法回收的容器征稅10芬尼。瑞典的環境保護法規定了危險物質的名錄，凡以此類材料為原料都需要繳費。歐共體對塑料、除銹劑等造成污染的物品征收環境稅。

3、排污許可證交易融資。主要在美國及一些西歐國家進行了嘗試。它是將環境資源轉化為商品，將其納入市場機制的一種控制環境污染有效的經濟手段。即在一定區域內確保污染負荷不變和環境質量水平的前提下，企業之間可以進行排污權的交易，可以通過賣出部分富裕排污權來獲取資金。用于治理本企業污染。在有效實施污染物總量控制的基礎上。進行排污權交易，起到了以市場交易手段配置污染治理資金的作用。

4、押金制。是指對可能造成污染的產品加收一份押金，當把這些潛在的污染物送回該系統而避免污染時即退還這份押金。是一種保護環境簡單易行的經濟手段，北歐一些發達國家應用較多且有效。丹麥、芬蘭、瑞典和荷蘭等在啤酒、軟包裝飲料和一部分酒類銷售中實行押金制。金額一般為0.1歐元。在芬蘭，每個瓶的押金為0.10-0.30歐元，軟飲料瓶、啤酒瓶等回收率達90％。挪威還對客、貨車車體實行押金制，顧客買車需要支付130歐元的押金。車主退回廢車時可取回押金，該制度使90％以上的廢舊汽車及時回收利用，符合污染者付費原則。

(三)對中小企業污染防治提供融資支持

日本的成功做法：日本的環境保護優惠貸款利率低、償還期長，一般償還期為15年，利率比市場利率低1％－2％：對中小企業的貸款金額達5.2億日元，對大型企業貸款額可達其環境保護事業費用總額的40％。美、英、德等國在環境政策領域中都應用補貼手段。OECD成員國目前正式施行的補貼制度有40余種，日本政府金融機構起到了兩種作用：對企業從私營金融機構得到的資金以外的不足部分給予補足：對私營金融機構難以涉及的長期領域給予資金上的補充。有效地促進了企業實施環境保護，成功地把企業轉變為環境保護投資的主體。

(四)組建相應的環保服務機構，對私營企業和地方政府提供技術和財政上的支持

日本政府采取環境政策，建立環境事業團(簡稱JRC)。JRC通過日本政府的財政與投資貸款計劃，主要從事污染控制項目的建設與轉讓。為私營企業和地方政府提供貸款等業務。它在引導污染控制投資上發揮了主導作用，成功地帶動了市場上的私有資金，引導廣大中小企業成為污染防治投資的主體：在建設和轉讓項目中及貸款項目中發揮技術咨詢顧問作用，特別是在貸款項目中，JEC對企業的技術合理性及投資規模的建議和指導，促進了企業的污染控制。

二、給我們的啟示

國外環保投融資經驗對我國的環保工作有很大的啟發，但考慮到國情不同，還應具體問題具體分析，在工作中必須把環保投融資上升為是關系到我國環保事業能否繼續向前發展的戰略高度來認識，充分吸收借鑒國外先進的經驗和方式，創新環保融資機制，改善融資結構，拓寬融資渠道，開創我國環保投融資工作的新局面。

(一)合理劃分各投資主體的環境事權

在市場經濟條件下，政府、企業和個人之間合理的環境事權分配應該是：政府將承擔一些公益性很強的環境基礎設施建設，跨地區的污染綜合治理以及環境管理與監督：企業應承擔投資經營風險(包括環境污染的風險)，按照“誰污染誰治理”或“污染者付費”的原則，直接削減產生的污染或補償有關環境損失：個人將根據“誰受益誰付費”的原則，在可以操作實施的情況下，有償使用或購買環境公共物品或設施服務。在政府范疇內，還應明確各級政府的環境事權劃分。合理確定中央、地方政府的投資領域、決策權限和責任，形成職責明確、分工合理、協調配套的環保投入機制。

(二)加大政府對環境保護的投入力度

政府必須承擔環境公共基礎設施、跨地區的污染綜合治理以及履行國際環境公約等方面的投資。由于政府具有特殊的信用地位，因此，應采用下列方式進行融資：①建立政府公共財政預算制度——在中央和地方財政支出預算科目中建立環境保護財政支出預算科目，穩定提高政府財政對環境保護的支出。②明確排污費為國家所有資金，統一按照預算內資金使用管理，中央財政適當集中一定比例的排污費資金，交由環境保護部門使用，引導社會環保資金的投向。③利用政府的信用資源，積極爭取國際金融組織、國外政府的優惠貸款和援助。

(三)培育社會化投資環境

一方面，政府應該嚴格執法，規范宏觀市場環境，促使污染者或違反法規標準的企業保證繳納環保支出。為實施環境保護稅收政策和排污權許可證交易制度等市場化融資機制提供良好的運行環境。另一方面，政府也應制定一些有利于環境改善的稅收和價格優惠政策，以鼓勵企業和社會資本投資于環境保護。對一些經營性的環保公用設施，可以授權經營的方式交由企業投資建設和運營：對于一些具備企業化經營能力的環保公共機構，可以改制為有限責任公司甚至股份有限公司，再通過增資擴股、發行公司債券、股票上市等方式吸引其他企業或個人投資。

(四)組建環境保護專業投資公司

在已有試點經驗的基礎上，盡快建立和完善中央、地方或跨地區的環境保護投資專項基金及其相關的投資管理機構，即環境保護投資公司。在組建環保投資公司時，各級政府應考慮區域環境問題嚴重性、融資來源以及資金規模等因素。國家和地方環保投資公司應根據中央和地方的環境事權，合理劃分投資責任和權利，使公司成為真正獨立的企業法人實體。環境保護投資公司應圍繞政府環境保護計劃進行投資活動。考慮到環境投資在一般情況下經濟效益不明顯，應允許投資公司以一定比例投資于盈利性項目(包括環保技術、產品和咨詢)。

(五)推行環境公用事業的企業化經營管理

由于規模經濟、技術特征和政治等因素的影響，環境公用事業(如城市污水及垃圾處理)大都是由政府直接經營的。這種機制一方面使環境公用事業部門普遍出現低效率現象，另一方面又使政府背上了沉重的財政負擔。解決這一困境的辦法是，由政府指定或市場競爭產生的企業，在一定產權關系約束和政府的監督下，根據相對獨立經營和自負盈虧的原則，生產、銷售或提供環境公共服務或基礎設施服務，經營收入來自消費者的購買。如居民和企業繳納的污水處理費。同時。在考慮到居民、企業可承受的情況下，應適當調整環保基礎設施服務和經營價格，形成基礎設施運作收益的良性循環機制。

(六)扶持中小企業

針對中小企業環保融資面臨的特殊困難，我國應對中小企業環保投融資采取積極的態度，發展中小企業環保專項基金，提供優惠的信貸條件。要對扶持對象進行篩選，扶持那些符合國家產業政策、有技術升值潛力、經濟效益明顯以及當地產業鏈中不可或缺的成長型中小企業。應堅持企業承擔環境保護的成本原則。

(七)創新融資方式，拓寬融資渠道

通過政策創新，融通社會資金，要鼓勵政府和污染者以外的投資者參與環保投資，建立健全商業融資手段。大膽采取BOT、ABS等多種項目融資方式，借鑒發達國家經驗，實行環保服務收費、排污許可證交易等其他環保融資方式：發展長期資本市場融資手段，如國債、債券、基金和彩票等；積極利用海外援助、外商投資和國際環境公約下的資金機制，為我國環保融資提供有力支持。

(作者單位：大連出版社)

責任編輯 云馨