關鍵是出資人職責到位

用改革的辦法完善國有資產管理體制

當前社會對國企的種種熱議、非議，從一個側面反映了國企體制改革的不到位，具體講是出資人制度改革不到位。

當前，在應對金融危機的重要時刻，“國進民退”、“央企地王”、“天價年薪”、“豪華吊燈”、“團購住房”等話題彼伏此起，一波一波升溫。這些話題不僅引起了各方的關注，也對央企形象造成一定程度的影響。對此類現象無論怎樣解讀，或報道存在誤差，或外界不了解全面情況，但歸納起來，說到底是體制改革不到位，具體講是出資人制度改革不到位。現階段，如何用改革的辦法完善國有資產管理體制和制度，走出一條具有中國特色的國有資產管理之路，成為全社會共同關注的一項重大課題。

國資委:

履行出資人職責的特設機構

繼續深化國有企業的各項改革，一項非常重要的任務就是，通過一系列制度創新，使國有資產出資人真正到位。國資委的組建和探索，為深化國資管理體制創造了一個新的平臺。但國資委能否真正履行好出資人職責，使國有資產真正有人或有機構負責，仍是當前企業、政府和社會各界最為關心的問題之一，也是建立健全國有資產管理和監督新體制的重要任務和基本原則。

對國有資產出資人到位，不能簡單地理解為資本的人格化。針對出資人缺位的首要問題，主要應理解為資本監管的制度化和責任化。凡是資本的監管職責能落實到組織機構，在組織機構內部能落實到人，且建立了個人責任追究制度，就算到位。根據這個認識，階段性改革目標應圍繞制度創新，重點做好建立統一履行出資人職責的國有資產管理機構的工作。國資委應當在不斷完善機構設置的基礎上，在職能界定、人員構成、管理辦法、運行規則、法規制定等方面，進行全面制度創新。

創新國有資產管理制度，首先要依據《物權法》、《企業國有資產法》等法律法規改變兩個稱謂，一是將“企業國有資產”改稱為“企業國有資本”，二是將“國有企業”改稱為“國資企業”，即“國家出資企業”。

正如資產和資本不一樣，權利和權力差別也很大。權利屬于法律上經濟上的概念，權力屬于政治上意識上的范疇。根據《公司法》、《物權法》和《企業國有資產法》等法律法規，國資委履行出資人職責，行使的應是股東的權利。就是說，真正依法履行了股東的權利才能做到不缺位，才能避免國資委對其應履行的出資人職責履行得不全面、不充分，而出現新的內部人控制;也避免國資委“穿新鞋走老路”，變成“老板加婆婆”，將分散的政企不分，搞成集中的政企不分，反而把企業管死，退回國企改革的原點。

因此，國資委在今后的實踐中，要進一步明確國資委的性質和定位。國資委是政府直屬的特殊法定代表人，目前稱為“特設機構”，受政府委托、代表政府履行出資人職責，扮演的是企業中國有資本“老板”的角色。所謂特設機構，首先，它特在不是政府的行政部門。因為國資委只履行國有資產出資人的職責，不承擔政府行政部門承擔的社會公共管理職能;其次，特在根據改革攻堅階段的特殊需要，國資委擁有指導國有及國有控股企業的改革和重組、承辦本級政府交辦的其他特定事項等職能，特在運行機制和工作方式方法與行政部門不一樣;第三，特在要根據國家要求制定企業國有資產監督管理的規章、制度，對地方的國有資產監督管理工作進行指導和監督。

因此，要從組織制度上明確國資委是一個履行出資人職責的特設機構。只有這樣設置和定位，才能從機構設置上真正做到行政部門、特設機構、企業法人三者相對獨立，從而為實現政資機構分開、政企職責分開奠定基礎，從制度建設和運行機制上保證國有資產委托代理的有效性。

實現管資產和管人、管事相結合

國資委是個新設機構，要真正實現十六大報告所要求的“管資產和管人、管事相結合”，最重要的是牢牢抓住依法履行出資人職責這個要點，定好位、定準位。在職責界定上，關鍵要明確國資委必須在法律的框架內履行出資人職責，以股東方式行使權利，通常不應當也沒有權力用行政手段和方式管理企業。

出資人到位的實質就是股東權利到位。股東權利的行使，《公司法》有非常明確、清晰的規定，國資委行使國有股東權利也不能例外，即享有資產受益、重大決策和選擇管理者等出資人權益。《企業國有資產監督管理暫行條例》，對國資委享有的管資產、管事和管人三大職能作了一些原則性規定。當務之急，是在理順產權關系的具體工作中，將這三大職能認真細化量化契約化，從而做到產權責任和利益明確。

管資產方面，對于國資委監管的經營性國有資產而言，管資產就是管資本，即以出資人的身份，履行國有資本出資人的產權管理職責。換句話說，國資委關注的不應是國有企業，應是國有資本，應是國有資本的結構和質量，應是國有資本的投入產出和效益。事實上，資產所有權在企業，而資本所有權在出資人。因此，作為履行出資人職責的國資委，應該監管的是國有資本，而不是國有資產。

這方面主要有:一是國有資本投入的管理。包括清產核資、資本保全、轉增資本、國有資本轉讓、國有資產產權登記等。目前可以從解決歷史遺留問題入手，對企業國有資產進行清理，通過清產核資，摸清國有資產家底，分清國有資產產權與非國有資產產權、出資人所有權與法人財產權，核實企業的國有資本金，落實企業法人財產權。

二是國有資本營運的管理。重點監督企業實現國有資產保值增值，防止國有資產流失。對企業收入分配、銀行借貸、對外擔保、重大投資、合并分立、產權轉讓、資產評估等，要從有利于維護公有產權和鞏固公有制主體地位出發，制定符合實際需要的產權管理制度，依法合理籌集資金，有效使用資產，努力提高經濟效益。

三是國有資本收益的管理。重點應在利潤分配制度、虧損彌補、資產處置、產權轉讓和清算收益處理等方面。出資人投入企業的資本，通過企業的經營活動不僅要安全保值，而且要力求增值獲利。因此，要在落實企業資本金的基礎上，根據企業的不同情況，算本求利，確定資本回報率。對所出資企業的國有資本收益依法履行出資人職責，獲取投資回報。可從壟斷性行業開始，盡快恢復企業稅后利潤上繳，建立國有資本經營預算制度。

四是建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等方面的監督管理制度。

管人方面，按照建立現代企業制度的要求，從不同層面規范公司股東會、董事會、監事會和經營者各自的權利和職責。在制度安排上，一定要明確由出資人決定董事會成員和監事會成員;由董事會選聘經營者，經營者行使企業用人權，努力形成權力機構、決策機構、監督機構和經營者之間的制衡機制。當前，要重點創新國有企業經營者選拔任用和激勵約束機制，打破傳統的“行政委任制”，從“委任制”向“契約制”轉換，將行政化、官員化、終身化的上級任命制和委派制，改為市場化、職業化、專業化的董事會聘任制。

建立公開透明、公平競爭、擇優錄取的新型聘用機制，要打破身份、地域、所有制的限制，吸納社會各界優秀人士，尤其是那些經營成功的民營企業家進入國有企業。健全和完善經營者的評價準則和經營業績考核制度，為出資者或董事會在選拔、任用、淘汰經營者時提供決策依據。通過定期的考評，使不合格者及時退出國企經營者隊伍。同時，要抓緊制定防止“內部人控制”的有效制度。

管事方面，不是凡事都管，而是管作為出資人該管的事。依照《公司法》規定，出資人享有對所投資企業重大事項的決策權。“重大決策”按照出資的實際情況主要有:一是重大項目投資，二是大額貸款，三是重要擔保，四是企業改制上市，五是產權變動重組，六是收入分配，七是企業的戰略規劃等。在實踐中特別要注意，重大決策權要在界定事項和范圍的前提下，按照出資關系，分類分行業分檔次進行細化以至量化，從而從制度上避免包攬一切，對企業生產經營活動進行不適當干預，把企業管死的問題。

比如，在投資決策上，應該根據企業所在行業、資產規模、產業政策和市場需求等，明確多少額度以上需要由國資委決策，多少額度以下可由所出資企業自行決定。像以前那樣，不管資產規模多大的企業都要上報審批，涉外投資還須另報的規定，不利于企業在市場競爭中自主經營，自負盈虧。

實現權利、義務和責任相統一

國資委作為履行出資人職責的機構，行使的權力相對集中，風險與責任也比較大。因此，在其內部管理制度上，應該有一套全新的探索實踐。

在工作人員選聘方面，不能再簡單沿用以往的行政手段和行政方式。要強調專業性、技術性和社會性特征，實行符合市場經濟要求的人員選聘制度。重點選擇具有宏觀經濟分析能力、投融資知識和產業分析及管理能力等方面的人才，特別是熟悉經濟政策和運行的有關方面專家，包括政府部門中懂經濟、會管理的高級管理人員;也可以從社會公開招聘專門從事國有資產管理的職業律師、經濟師、會計師、審計師、評估師等，或從國內外招聘一些專門從事國資管理和經營的管理人才、專家學者和社會名流。

在薪酬制度上，國資委不是政府行政部門，其工作人員可以結合工資制度、社保制度、住房制度和公車制度改革，采用意在激勵和約束的薪酬制度。國資委權力比較集中，掌管的資產數量比較大，容易出現代理失衡問題。因此，除了加強監督約束外，也要給予足夠的激勵，其自身的薪酬也要與履行出資人職責的業績相掛鉤。

在議事規則上，不能照抄照搬現在行政部門的議決制，應當引入和實行票決制，建立和完善一人一票、投票表決、記錄在案的議事規則，實行權利與責任一致的個人責任追究制度，保證其科學合理行使出資人職責。

在運作程序上，實行代理制、專人負責制，建立投資決策責任追溯制度，真正從制度上做到有人負責。為了切實提高工作效率，避免內部機構相互推諉扯皮，要在制度安排上保證國資委的科學管理和運行，并使其具有較強的信息收集和處理能力，可以探索建立首問負責制，實行一站式服務。要引進信息化管理辦法，建立跟蹤預警的信息渠道，提高國資委的監管和運行效率。

在監督考核制度上，要明確國資委的主要工作目標和責任。國資委監督管理國有資產的范圍一定要明確，才能集中精力，把最該管、最能管、矛盾最突出的資產真正管好。在組建初期，監管范圍宜小不宜大，即只監管非金融的經營性國有資產。資源性和行政性國有資產暫不在其監管范圍內，只有分布在國內外企業里的國有資本，才是監管的對象。即使是經營性資產，對那些公益性強、需要財政長期補貼的國有企業，可暫不納入國資委的管理范圍，從而使新的國資委著重監管經營性資產中盈利性強的這類資產，在一個階段內集中解決出資人缺位這個突出問題。

建立對監管者的監管制度

國有資產屬于全民所有，國資委是受政府委托行使國有資產出資人職責的代理人。因此，必須以法律為依據，對國資委進行全面綜合有效的監督，避免國資委失去監督而濫用權力。國資委也必須依照法律法規進行規范運作，減少國有資產監管工作的隨意性。

對國資委的監督，一方面來自人民代表大會。全國人民代表大會和地方人民代表大會，可以對不同級別的國資委運作情況進行監督。其監督主要通過立法形式，比如盡快制定并頒布《國有資產法》，規定國資委的權利和義務。監督的手段包括:1.審批。審批國有資產預算及其調整。2.調查。人民代表大會有權就國有資產的有關問題組織調查，國資委必須如實反映情況和提供必要資料。人民代表大會有權就國有資產監督管理中存在的問題，及時取證并建議司法機關介入。3.詢問或質詢。建立人民代表大會對國資委的問責制度。人民代表大會可以依照法律程序對國有資產管理和營運中的有關問題向國資委提出詢問質詢，國資委有義務及時答復。另一方面來自政府。中央政府和地方政府將國有資產委托給國資委，國資委作為代理人行使國有資產出資人職責。因此，國資委要承擔防止國有資產流失、保證國有資產保值增值的職責，并且要對其完成職責的情況接受政府的監督。主要的監督方式，應該是政府委派國家審計機關，對國資委的主要領導人進行任期和離任經濟責任審計。

加快組建國有資產營運機構

在新的國有資產管理體制中，國有資產監管機構承擔著兩個主要任務:一是國有資產的監管，二是國有經濟布局和結構調整。國資委成立以來，通過企業重組、兼并、破產、無償劃轉等多種形式，在一定范圍內實現了結構和布局調整。但已完成的調整基本上還屬于局部，大規模經濟布局和結構調整的任務依然繁重。

加大國有經濟布局和結構調整力度，進一步推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，增強國有經濟控制力并發揮主導作用仍然是國資委的主要工作。由于國資委不具備直接在資本市場上運營資本的功能，所以很難通過以往的各種手段來完成以上任務。

國內對于如何建立資產營運機構還沒有相對統一的模式。中央企業和一些經濟發達地區也都是在實踐中積累經驗，大多是根據自身實際，在重要行業和關鍵領域打造若干家資產經營公司、集團公司、控股公司和投資公司。

事實上，企業的重組方式可以多種多樣:一是中央企業強強聯合，二是一般企業并入優勢企業，三是科研設計院所與相關中央企業重組，四是非主業資產向其他中央企業的主業集中，五是中央企業與地方企業重組，六是中央企業與機構出資人重組，當然也包括上收下劃等方式。

國資委成立六年來，監管工作進展迅速，營運職責的建設相對滯后。最為典型的是尚未建立起以資本營運機構為主體的國有資本經營預算制度，致使做強做大的工作推動受到極大影響。如缺乏布局和結構調整的市場化手段，中央企業改制步伐較慢，控制力、帶動力、影響力發揮不充分，在做強做大過程中未能體現集約經營優勢。當務之急是加快構建國有資產營運機構，特別是要充實其職責。通過賦予名副其實的出資人職責，加快行業整合，消弭過度競爭;落實國有資產收益承接主體，避免與其他部門的矛盾;規范國資監管機構行為，從制度上保證不越位、不錯位;從體制上推動國有資產監管體系走向完善。

在實際運行中，國有資產營運機構主要有以下幾種方式構建再造。一是對實業為主的大型骨干中央企業為主，發展實體的產業集團型國有資產營運機構;二是完善現有的控股公司型中央企業職責，托管、并購和營運其他中央企業，構建綜合投資型國有資產營運機構;三是新建專業型國有資產營運機構，整合居于特殊領域且業務相近的中央企業，實現集約經營優勢。

構建國有資產營運機構的形式多種多樣、要因企制宜，現在的關鍵是要進一步充實和明確職責定位，賦予相應的職責功能。相比于國有資產營運機構的組建，營運主體的職責建設相對落后。市場化營運機構的缺位，對順利完成國家確定的重組目標形成了一些制約。營運工作也存在諸多問題，必須盡快著手解決。

切實強化國有資產營運職責，才能如期實現做強做大80~100家中央企業的階段性任務，有力推動國有經濟布局和結構的戰略性調整，加強自主創新，從而進一步提高國有資產監管效率。