上世紀９０年代美國開端計劃修正案解讀

[摘要]上世紀90年代是美國開端計劃從規模發展向質量建設的轉型時期。本文通過對美國開端計劃上世紀90年代三次修正案的解讀，闡述了法案在質量基金、員工資質、質量標準和質量監督與評估等方面的規定，分析了開端計劃支持保障體系的主要框架，揭示了開端計劃質量標準體系和監督評價體系的基本內涵，以期對我國學前教育立法及學前教育質量的提高提供有益的借鑒。

[關鍵詞]開端計劃修正案；質量基金；員工資質；質量標準；質量監督與評估

開端計劃是美國上世紀60年代開始實施的面向低收入家庭的兒童發展計劃，也是迄今為止美國歷史上規模最大、持續時間最長的學前教育綜合服務項目。80年代末，由開端計劃協會撰寫的著名的《銀絲帶報告》概括地反映了開端計劃資金不足、質量滑坡以及培訓滯后等一系列問題，引起了美國政府及社會各界對開端計劃質量問題的關注。在《銀絲帶報告》的影響和推動下，從1990年開始直到1998年，美國國會三次頒布了以提高開端計劃質量為主題的立法修正案，由此推動了開端計劃工作重心由追求規模發展向規模與質量并重、側重質量提高的歷史性轉變，使開端計劃成為當今美國高質量的學前教育項目之一。

一、上世紀90年代美國開端計劃三次修正案內容分析

(一)1990年開端計劃修正案：設立質量促進基金

1990年開端計劃修正案又被稱為《開端計劃擴展和質量提高法案》(The Head Start Expansion and Quality Improvement Act)。根據《銀絲帶報告》的建議，該法案要求每年將一定比例的資金設為質量促進基金，專門用于改進現有的服務。1991年度開端計劃全部財政撥款的10％和以后所有新增撥款的25％都要設為質量促進基金。這是開端計劃歷史上第一次特別為提高質量而保留資金，可以說是開端計劃由追求規模發展轉向注重質量提高的一個轉折點。

對于質量促進基金的用途，立法明確要求至少要有50％用于提高員工的工資，其中包括為地方開端計劃項目中的員工提供津貼。后來，這一條款修正后要求健康和公共事業服務部支持開端計劃委托機構，根據員工接受培訓的情況和工作經驗制定工資標準，然后依據工資標準為職工提供補助。

除了設立專項質量促進基金之外，1990年的立法中還出臺了一些其他質量促進措施，其中包括監督計劃的質量和員工資質的規定。在對計劃的質量監督方面，立法要求健康和公共事業服務部對開端計劃中的每個機構至少每三年進行一次全面的實地評審，以確保其符合開端計劃的質量標準。而針對《銀絲帶報告》提出的師資水平問題，1990年法案規定，到1994年9月30日為止，每個班級至少要有一名教師符合以下條件：擁有兒童發展協會頒發的證書；擁有由各州頒發的學前教育教師的證書(state certificate for preschool)(符合兒童發展協會的要求)；持有早期兒童教育方面的大專、本科等學歷；擁有與早期兒童教育相關的學位，并同時具備學前教育的執教經驗和學前教育教師的國家證書。這是法案中第一次對員工資質提出明確的要求。

(二)1994年開端計劃修正案：強化質量標準和項目監督

1994年的開端計劃立法修正案進一步對完善執行標準、建立科學的質量監督和評估體系等方面作出了相關規定。

1 關于績效標準和評估指標。

在1994年的立法中，最為突出的條款是要求對70年代初期制定的開端計劃執行標準進行審查和修改。這是20年來第一次對開端計劃執行標準的重新修訂。法案要求新標準不僅要根據社會發展新形勢和科學研究的新成果對原有的工作規程、操作標準、服務內容進行改進和完善，而且正式宣布實施早期開端計劃(Early Head Start)。根據法案的要求，開端計劃的服務要覆蓋0～5歲全部學齡前階段嬰幼兒。

結合新的執行標準，法案還要求健康和公共事業服務部研究制定評估開端計劃的指標體系，通過評估來衡量開端計劃質量的優劣和效率的高低，評價全國及地區性項目在運營中的長處和不足，并確定可能需要提供額外培訓和技術協助的領域。質量標準和評估指標的重新修訂為全面提高開端計劃的質量奠定了基礎，也為建立科學規范的開端計劃質量監督和評估體系創造了條件。

2 關于聯邦政府的監督。

為了加強對開端計劃的質量監督，1994年的法案提出了更加具體的要求：至少每三年要對每一代理機構進行一次全面評審；對新指定的代理機構在實施開端計劃項目期滿一年后，立即進行評審；進行各項跟蹤評審，包括對沒有達到標準的代理機構及其開展的項目進行及時回訪；開展其他適當的評審。

3 關于員工的聘用。

1994年的法案對開端計劃中教師(classroom starf)的崗位設置和員工任職條件等都提出了具體要求。例如，立法要求健康和公共事業服務部協助開端計劃中的參與機構設置輔導教師(mentor teacher)的工作崗位，并要在必要時審查和修改有關家庭服務工作人員(home visitor)資質的規定，為家庭服務工作人員設立一個資質證書，促進其示范性培訓課程的發展。法案還批準了一個家庭服務工作人員項目(Fellows Program)，以培養早期兒童教育領域中的領導人才。“這類項目是第一次在法案中出現”。

4 關于培訓和技術協助。

1994年的立法強化了對師資培訓和技術協助的相關規定，要求健康和公共事業服務部為那些在監督審查中確實存在不足的項目優先提供培訓和技術協助。立法還要求健康和公共事業服務部對開端計劃機構和項目中的其他工作進行協助，其中包括：員工的培訓和晉升；社區范圍內的策略性規劃和社區需求評估；根據社區需要開展全天和全年的服務項目；將服務范圍擴展到有嬰幼兒的家庭；發展正確的管理模式，獲得足夠設施并進行維護；發展創新型的計劃模式等等。

1994年立法修正案的通過和實施對開端計劃的發展產生了巨大的影響。根據法案的要求，開端計劃主管部門實施了強有力的質量改進措施，包括：在實地審查中發現嚴重缺陷時采取堅決的態度。按照這一要求，兒童、青少年和家庭管理局取締了90個未能迅速改正工作中缺陷的機構；20年來首次完成了對開端計劃執行規范和質量標準的最終修訂，開端計劃開始按新的執行手冊運行；設計了新的開端計劃評估指標體系，開始對開端計劃中重要領域的服務進行追蹤調查研究；全國建立了4個質量調查中心來健全評估體制，同時對參與開端計劃的兒童采取全國隨機抽查的方式進行追蹤訪查，科學評價開端計劃的服務效果；為地方項目中的質量改進增加資金，如提供資金以雇用更多的家庭服務工作人員；增加地方項目員工的工資和津貼。

(三)1998年開端計劃修正案：提高教育項目的質量

1998年開端計劃立法修正案的重點明顯傾向于提高教育服務的質量，特別進行了關于促進兒童讀寫能力的標準和改進措施的項目研究，注重教育質量成為其主要特色，具體包含以下內容：

1 關于質量促進基金。

1998年法案強調質量促進基金主要用于教師培訓和提高質量，改進服務的技術支持與協助。立法原則是：“在任何財政年度執行本節條款可用的資金總數中，應該預留5％到10％用于建立培訓和技術援助基金”。此外，基金還要用于其他一些領域，包括：促進語言和讀寫能力的發展；非英語家庭及其兒童對英語的學習；兒童咨詢和其他類型的服務等。質量促進基金向教師培訓和服務項目技術支持的傾斜促進了開端計劃教育項目質量的提高。

2 關于教師任職資格。

1998年的法案增加了教師能力要求，相對以往單純以學歷和經歷作為衡量教師水平的尺度而言，是其一大創新。法案規定開端計劃中心的每個班級中至少要有一名教師具備以下能力：能夠制定并實施學習課程，以促進兒童的智力和體力發展，使兒童作好入學準備；能夠建立并保持一個安全、健康的學習環境；能夠促進兒童的社會交往能力和情感發展；善于鼓勵家庭參與開端計劃項目，促進兒童和家長之間關系的發展。

3 關于質量標準、評估指標和監督措施。

1998年法案進一步明確了開端計劃的教育質量標準、評估指標和監督措施，使開端計劃中的教育項目有了全面的執行準則，也使項目質量的提高更有技術保障。如法案對兒童的讀寫能力的質量標準做出了詳細具體的規定，要求開端計劃至少保證兒童要在以下方面取得進步：發展語音、書寫和數字意識；理解并使用語言與人溝通；理解并使用越來越復雜多樣的詞匯；養成喜愛讀書的習慣；對于母語非英語的兒童，要求在英語的使用方面取得進步；懂得字母表中的字母是一個視覺圖形的特殊范疇，每一個都可以被單獨命名；辨認出一個單詞是一個書寫單位(a unit of print)；認出字母表中至少10個字母；將單詞的形狀與讀音聯系起來。

這些規定不僅具體明確，而且操作性強，有利于實施推廣。為了檢驗和衡量新的質量標準的執行效果，聯邦政府進一步完善了開端計劃評估的指標體系。2000年8月，兒童、青年和家庭管理局公布了《開端計劃的目標成績結構表(Head start Outcomes Framework)》，構建這一框架的目的在于為開端計劃項目的評估工作提供標準。

二、上世紀90年代美國開端計劃三次修正案的意義評析

上世紀90年代開端計劃的三次立法修正案以提高質量為中心，既有承接延續，又各有側重，基本形成了一整套保證開端計劃服務和教育的質量支持體系。在新法案的指導和調控下，提高質量標準、加強質量監督和質量評估成為開端計劃的主要任務，開端計劃的工作重心從90年代以前注重擴大規模逐漸轉移到了加強質量建設方面。

(一)三次修正案推動了開端計劃的重心從強調規模向注重質量的過渡

三次法案立法主旨的不同明顯體現了聯邦政府對開端計劃的指導方針的轉變。對于1990年法案來說，“雖然修正案提議1993年增加資金的25％用于質量的提高，但是政府只劃撥4600萬美元或將開端計劃所承諾資金的7％用于提高質量，剩余的資金被用于計劃的擴展。”可見，1990年開端計劃修正案在一定程度上是在強調發展的前提下兼顧質量的一種折中。㈣1994年法案認為開端計劃仍需擴大規模并逐步向嬰幼兒發展。1998年的修正案第一次將發展規模縮減，而大幅度增加了用于提高質量的資金(新投入資金的60％)。僅以生均費用為例，“1992年，開端計劃的生均費用為3546美元，而1998年為5288美元，用于每個兒童的費用增長了將近50％，而同期的兒童數量只增加了30％。”

(二)三次修正案制定了嚴格細致的質量標準，突出體現了開端計劃促進兒童發展的中心目標

1994年的法案制定了新的質量標準和具體的操作程序。1994年和1998年立法都規定要取消未達標項目的資格。另外，1998年法案還制訂了具體的標準，要求參與開端計劃的兒童掌握多種技能，同時指定美國健康和公共事業服務部的部長負責研究制定評估指標，以評定這些標準貫徹實施的效果，從而確保參與開端計劃的兒童能夠獲得標準中所要求的能力。這些規定的最終目的就是要促進兒童的綜合發展。

(三)三次修正案保證了開端計劃教師和員工素質的穩步提高

1990年法案第一次對開端計劃教師的資質做出明確要求。為了進一步提高家庭服務人員的素質，1994年的立法頒布了家庭服務技能的資格標準和示范課程，并支持頒發一個能夠在全國范圍內得到承認的證書，第一次對非教學人員的學歷做出規定。1998年法案則在明確教師學歷水平的基礎上對教師應當具備的能力做出了規定。除了逐步規范對教師和員工的資質要求外，三次修正案還明確規定不斷提高開端計劃教師的工資待遇，并加強員工培訓力度。1990年法案要求根據員工接受培訓的情況和工作經驗制定工資標準，1994年法案強化了開端計劃法案中對師資培訓和技術協助的相關規定，而1998年法案更是強調質量促進基金主要用于教師培訓和提高質量。這些措施不僅穩定了師資隊伍，而且從整體上保證了員工素質的提高。

(四)三次修正案將質量檢測和評估工作納入規范化、科學化的軌道

1990年的立法曾經強調要對開端計劃進行跟蹤考察，1994年的立法對考察的主要內容提出了要求：如考察開端計劃在提高兒童學前教育準備和其他能力方面所取得的進步；考察兒童和家庭在開端計劃中和開端計劃畢業后的發展進程。針對人們對于開端計劃所帶來的長期收益持有不同的意見，美國國會更加注重考察的精確性和可靠性，1998年法案要求在考察中使用適合的技術和方法，如隨機選擇考察對象、考慮資料來源的變異、跟蹤考察的形式、應用標準化的評估方法和國家資料系統等等。立法還擴展了考察的范圍，并采取了其他一些措施，從而使這項研究的影響波及到了全國。

當然，三次授權法案也存在著一定的局限性，如2000-2001年度的計劃信息報告國家概要中顯示，開端計劃教師的平均年薪是21，000美元，同期美國勞動力市場上，持高中畢業文憑的人員年薪則是24572美元。這說明立法采用的“專項撥款”的方法沒有能夠對開端計劃教職員工較低的薪水給予足夠的補償。盡管如此，從歷史的角度看，三次修正案的頒布與實施把開端計劃推進到了一個空前興盛的時期，使開端計劃的支持保障體系、質量標準體系、監督評價體系逐步形成，服務質量獲得了整體性提高。