深圳公辦園轉企現象透視

[摘要]通過兩次深入調研，從改制的背景、過程、結果三方面對深圳公辦園轉企現象進行全景透視，研究者認為深圳幼教改革的背景包括：“特區”護身符與區域性的合法化知識、高流動性的陌生人社會和改革開放熏陶下的進取文化、特殊的政治文化和公共治理模式、“財政分權”與“央府博弈”。深圳幼教改革的過程涉及到四個焦點：在“改革”名義下的“去教育性”、以“市場邏輯”代替“教育邏輯”、從“深圳事件”到“公共事件”、“臨時聯盟”的形成與瓦解。深圳幼教改革的結果反映了如下現實：“摸著石頭過河”與“整體設計”的矛盾、“剝奪式改革”與“共享式改革”的矛盾、“斜坡效應”與“效仿心理”。

[關鍵詞]幼教改革；公辦園；轉企

一、深圳幼教改革的背景透視

深圳是中國第一個經濟特區。在深圳，“改革”一詞充滿了既日常又宗教崇拜的色彩。所謂日常，意即在深圳，改革就像家常便飯，它已經深深融化進政府官員的血液里，變成其自覺的需要，即“改革是特區的生命線”。所謂宗教崇拜，意即在深圳，人們對改革有一種近乎敬畏的思想，仿佛不改革不行，就會被斥之為落后、保守。在這樣的環境中，改革首先成為了官員的意識形態，接著又慢慢演變成一種大眾意識形態。

(一)“特區”護身符與區域性的合法化知識

作為特區，深圳的“特”不只是表現在經濟上，而且也表現在社會生活的方方面面。公辦幼兒園轉企并非一個單一行為，而是深圳整個事業單位分類改革的一部分。在本次事業單位改革中，公辦幼兒園被定位于“準公益類”。文件認為，所謂“準公益類”是指可部分實現由市場配置資源的單位。從深圳市政府后來的不斷說明中可以發現，對于倍受非議的“轉企”一說，改革辦認為他們是不得已而用之，因為目前中國的現有體制下找不到一個合適的名稱，在訪談中有領導這樣無奈地表示：“我不知道除了說轉企還能說什么?出發點在于管辦分離。我們一開始想以‘公辦非企’的方式來注冊，但編辦說沒有這種說法，后來又想到工商局、民政局等機構注冊”。

從深圳公辦園后來的發展來看，轉企中的“企”不只是一個暫時的說法，它其實沿用了人們傳統思想中對“企業”的期待，即要發揮其營利性，這種暗含的期待可以從兩個方面反映出來：一是深圳市政府將轉企后的公辦園移交了國資委，并且由原來負責企業黨務的人來總體負責，這表明政府希望用企業運作的方式來經營幼兒園；另一方面，改革局的人反復提到要將所有的幼兒園調整到同一個體制、同一個起點實現公平競爭，這是一種類企業化的思維方式。

在深圳以外的其他地方，“企業”一詞是有明確含義的，它與營利、非公益相結合，而在深圳，“企業”一詞則被賦予了新的內涵，這種新內涵從某種程度上改變了企業的根本屬性，即營利性，因為對于轉企后的幼兒園，政府的解釋是非營利的。這樣，“非營利性企業”便成為深圳特色的合法性地方知識。然而很顯然，這種在深圳成為合法性的知識在其他地方就完全不合法。也許在深圳領導看來，名稱并不重要，關鍵是內涵，但顯而易見的是每個詞都有其約定俗成的意義，沒有哪個人會把“民辦園”與政府投入不減少緊密聯系在一起，也沒有哪個人會把作為生產性單位的企業與作為教育性機構的幼兒園聯系在一起。

(二)高流動性的陌生人社會和改革開放熏陶下的進取文化

與國內其他城市不同，深圳是一個流動性極高的城市，對于大部分人來說，深圳是一個今天來明天就要走的陌生人社會。深圳人大多缺少一種扎根意識，崇尚個人奮斗，追求一種進取型文化，地方社會的聯結性與共融性不強，共同體精神比較淡漠。從政府官員的個人背景來看，大多不是土生土長的深圳人，他們的個人背景往往與中央政府所預設的改革精神相契合，特別能改革、特別能創新、特別能開放的新特區精神已成為政府官員掛在嘴邊的新語錄。

從22所公辦幼兒園的教師來看，在編的大多是1998年前從內地來深圳尋求發展的優秀幼兒教師，她們在深圳這塊土地上生活的時間最長不超過20年，從訪談來看，她們雖身處深圳，但內心總有一種淡淡的疏離，一種難以完全融入的隔離感。這種家園缺失的感覺不僅在幼兒園老師身上存在，在其他人群身上也存在，它甚至構成了深圳人的一種文化生存方式，即每個人都成為深圳日常生活中熟悉的陌生人。

(三)特殊的政治文化和公共治理模式

改革開放以來，深圳不僅在經濟發展方面有較大的跨越，在公共治理模式方面也有一些新的舉措，當下的深圳政府選擇的便是一種“小政府、大社會”的治理模式。在公辦園的轉企上，大抵遵循的便是這種思路。然而，在將哪些轉移給市場，哪些保留給政府的問題上，深圳市政府的衡量標準是以市場的發育程度和資源配置能力作為前提的，而不是以公共性、公益性作為前提的。在公辦園轉企上，深圳政府選擇的不是學前教育的公益性，而是生產性。

“小政府、大社會”的政治選擇并不是要把政府該管的交給市場。從世界范圍內來看，沒有哪個市場是能夠完成公益任務、滿足公共需求的。逐利性是市場的根本屬性，要想市場能提供公共服務，只有通過政府政策限定和經費資助的方式來進行，如內地很多地區采取的通過資助民辦幼兒園來端正其辦學方向的舉措等?！靶≌?、大社會”并不必然意味著政府應將22家公辦園推向市場，使其與民辦園站到同一體制的起點上，相反，它意味著政府要更多地盡到對22家轉企的公辦園和所有民辦園的監管和資助責任。雖然政府辦學前教育并不一定只有直接辦公辦園這一條路徑，它還有其他許多選擇，如政府可以在保持對公辦幼兒園的投入的基礎上，加大對民辦幼兒園的扶持力度，使越來越多的民辦幼兒園健康發展。改革并不是要通過剝奪強者來滿足弱者，改革應使強者更強，弱者變好。

(四)“財政分權”與“央府博弈”

作為一個特區與試驗田，深圳地方政府與中央政府的關系是微妙而特殊的。總體而言，1994年后，中央與地方之間有了明確的財政分權格局，地方政府發展經濟的積極性得到空前釋放，“諸侯經濟”很快成為中國經濟發展中的特殊現象。然而，與其他省份的“諸侯經濟”身份不同，深圳的“諸侯”身份是特別的，既是經濟諸侯，又是政治諸侯。對于深圳而言，改革開放的巨大成功極大地強化了其與中央政府討價還價式的談判地位，使中央在直面深圳改革所暴露出來的問題時面臨兩難，中央調查組最后意見的遲遲未下達，從某種程度上來說正是這種“央府博弈”兩難困境的反映。

研究者2008年3月再次去深圳調研時，某領導就說：“這次改革國務院不是來調查組了嗎，我們不是也匯報了嗎?可是，到目前為止，國務院、教育部并沒有說，你們的改革是錯誤的!教育部、中央編辦為什么沒來制止這就很說明問題?！苯逃诸I導也提及：“幼兒園的波動是肯定的，政府政策的懸而不決是影響。國務院的調查也是不明朗的，現在還沒有下。政府重視這個，會影響到他們的(決策)，國資委會隨時調整態度。深圳政府本身對這個問題的意見以及中央內部的意見不一致。我感覺，如果一直不明確，我們的工作就很難?！?/p>

二、深圳幼教改革的過程透視

回望深圳公辦園轉企的歷程，在局外人看來，也許整個進程就是那么幾件大事，然而，在局內人看來，從2006到2008年，他們是一天一天地承受過來的。在這個過程中，政府、公辦園、幼兒教師、家長紛紛訴求了不同的利益，表達了不同的立場。與全國其他地方的幼教改革相比，深圳的改革方式、改革進程富有特色，堪稱深圳現象。

(一)在“改革”名義下的“去教育性”

22家公辦園轉企改制是放置在事業單位人事制度改革的大框架下進行的，22家公辦園只占被轉企的原事業單位總量中很小的一部分。原來深圳市政府迫于社會輿論的壓力一直試圖對公辦園進行改革，但一直沒能成功，公共資源分配不公平、管辦不分離的局面依然存在。事業單位分類改革給深圳市政府提供了一個機遇，公辦園轉制改革再次被提上議事日程。然而，正如中國學前教育研究會在給溫總理的信中提到的：“我們從未想到，作為我國基礎教育重要組成部分的學前教育事業會被帶著‘改革’的桂冠，改變了它的教育屬性和公益性”。

當然，深圳地方政府在改革設計時并沒有想取消學前教育的教育性與公益性，它只是將學前教育界定為“準公益性”，但轉企所造成的事實是，22家公辦園在轉企后迅速分化，除極個別幼兒園還遵循教育性的辦學原則外，絕大部分幼兒園都通過各種方式，如增加班額、擴大班級規模、節約培訓開支、增加黃金課程班等方式來開源節流。學前教育中以幼兒的身心發展為中心，為幼兒提供適宜課程的觀念在改制園中已嚴重錯位。改制后，維持生存成為幼兒園考慮最多的問題，幼兒園無法完全以幼兒為中心來開展適宜的教育活動。同時，優秀教師流失現象非常嚴重，為了補充師資，幼兒園只好大量招用臨時工。

(二)以“市場邏輯”代替“教育邏輯”

在深圳公辦園轉企改革中，改革辦領導反復說的一句話便是，“我們當時想把體制先調整，讓它和現有的大多數民辦園處于同一個起點上，讓所有的幼兒園處于同一個水平，同一個體制，再建立一種新的政府對學前教育的資助方式和資助模式。”這種思想和功利主義學派的代表人物約翰·穆勒有較大的相似性。在穆勒看來，封建私有制是社會貧富差別日趨擴大、越來越不公平的根源，經濟上的公平應當首先表現在經濟行為者都在同一起跑線上，都有相同的機會去獲取自己的經濟利益。深圳市政府將公辦園轉企正是打破差異，建立新的同一起跑線的公平訴求的結果。用這種功利主義思想來指導教育改革，實際上是將幼兒園看成了一個經濟實體而非教育實體，試圖用經濟上的公平來代替教育上的公平。

有學者認為，我們的時代已被經濟學及經濟學的思維方式籠罩太久，必須盡快改變關于改革的經濟學思維模式。經濟學思維過于依賴市場，它不承認市場僅僅是人類生活的一個維度，也不承認市場具有壓迫性的一面。經濟學的思維妄圖使公私立幼兒園站到同一個起點上，這種起點均等化思想實際上是一種抹平差異、尋求均質的取向，是與法國自啟蒙運動以來的均質化的公平訴求一脈相承的。深圳市政府篤信深圳已形成了成熟的幼教市場，可以用市場來解決社會輿論壓力下的公共資源分配不公的問題，有人甚至試圖用“創造性破壞”來形容當下的幼兒園改制，但這種破壞沒什么創造性可言，它對幼兒的一生、對國家未來人力資源的影響都是不可逆轉的。

(三)從“深圳事件”到“公共事件”

當下的社會是一個網絡社會，人與人之間不再依賴于面對面的互動，網絡使超越時空的互動成為可能，也使深圳的轉企改制很快從深圳的地方性事件變成全國關注的公共性事件，從幼教從業者的集體性參與到教育、新聞工作者的部分性參與，不斷從領域內滲透到領域間，成為當時的一個熱門話題。

2006年，深圳論壇上出現了一篇《話說深圳幼兒教育改革》的帖子，從不同的方面剖析了深圳公辦園改制為什么得不到幼教人士支持的原因，帖子出來后，跟帖異?；鸨?，有70多頁1420多條回復。跟帖的數量說明了轉企事件引發了高度的公眾關注，不僅幼兒園教師、家長、政府官員在網絡上發帖，普通百姓也加入到轉企的討論中。除了利用深圳論壇進行網絡討論外，幼兒教師還紛紛尋求外援，向學前教育專業人士、教育部、新聞媒體、國務院等反映深圳改制情況，希望得到更多的援助。7月13日，中國學前教育研究會首先做出反應，以全國部分學前教育工作者的名義向溫家寶總理提交了一封信，表明幼教工作者對深圳改制的態度，尋求政府的關注與協調。全國各地的學前教育工作者也以各種方式聲援并支持深圳幼兒教師的維權行為。8月30日，廣東省人民政府教育督導室要求深圳市政府停止轉企行為。隨后不久，國務院調查組趕赴深圳，調查幼兒園改制情況。

(四)焦點四：“臨時聯盟”的形成與瓦解

總體而言，當下的社會是一個分化的社會，許多總體性概念已不復存在，或者即使存在也已不再具有原來的內涵?！坝變簣@”“幼兒教師”嚴格說來都是一個總體性概念，然而，在深圳公辦園轉企過程中，這些原本相對統一的總體性概念都已經不再具有統一的內涵。在轉企事件中，“幼兒園”已分化成“公辦園”與“民辦園”，“公辦園”又分化成“市屬公辦園”與“區屬公辦園”，對立方的利益都不完全一致?！坝變航處煛币彩且粯?，更多的分化為“在編幼兒教師”與“在聘幼兒教師”、“市屬幼兒教師”與“區屬幼兒教師”。這種社會力量的分化狀態導致了園所之間、教師之間在進行聯合時常常不得不面臨著各自利益訴求的矛盾。

在22家公辦園轉企過程中，不同的利益主體被迫面對共同利益，分歧與矛盾被暫時忘卻。公辦園與民辦園、市屬公辦園與區屬公辦園、幼兒教師與園長、22家公辦園之間結成了臨時聯盟。然而，由于臨時聯盟中的主體利益并不完全一致，甚至完全對抗，臨時聯盟并沒有維持多久，很快在一方的利益獲得中瓦解。在臨時聯盟中，22家公辦園是中堅力量，民辦園是臨時聯盟中的拆解性力量，而區屬園是臨時聯盟中的觀望性力量。

三、深圳幼教改革的結果透視

“改革”不僅是當下社會的關鍵詞，也是這個時代政治上最正確的話語，“為了改革”可以成為最冠冕堂皇的理由，也可以成為不問責的最佳借口。反思深圳轉企改制的過程，我們發現深圳的轉企改制持有的基本上還是“摸著石頭過河”的原始改革路徑，缺乏對學前教育負責任的長遠規劃與設計，改革的出發點依然帶有“剝奪”式色彩，轉企所導致的斜坡效應也影響深遠。為此，改革的倫理效度、改革的合法性根基需要重新予以問詢。

(一)“摸著石頭過河”與“整體設計”的矛盾

應該說，中國的改革一開始就具有“試錯”的特點，所謂“摸著石頭過河”。在改革初期，摸著石頭過河不僅有利于在實踐中探索改革的路徑，而且有利于化解改革的難題，以避開意識形態的障礙。深圳公辦園改制兩年來，22所公辦園先試圖工商注冊，后又嘗試“公辦非盈利”“民辦非企”，最后選擇“二類事業法人單位”?？梢钥闯觯诟闹频囊幌盗屑毠澤?，設計者們缺少周密的考慮，往往是出了問題才去疏導與補償。這種“變臉式”的改革使改革嚴肅性大受質疑，也使教職工對自身前途更加擔憂。

在改革不斷深入的今天，繼續摸著石頭過河已經開始出現種種弊端，如政策多變、體制復歸、新生利益集團等。公辦園轉企的消極后果充分提醒改革者不能再局限于“半步策略”，而要關注長遠設計。

(二)“剝奪式改革”與“共享式改革”的矛盾

從公開的改制動機來看，深圳的目的旨在推進公辦園與民辦園之間的公平競爭，使所有幼兒園公平地享有政府的財政補助。為了達成這一目的，深圳市政府采取的基本是一種削峰式的改革思路，通過剝奪公辦園的既得優勢來獲得公辦園、民辦園之間的均衡態勢?？傮w而言，改革總是一場利益再分配，通過改革對既存的利益格局進行重構。一些人通過改革成為了既得利益者，一些人通過改革成為了利益受損者。然而，改革并不必然是零和游戲，它還存在著正和的可能性，“剝奪式改革”只是社會資源嚴重缺乏時所采取的無奈選擇，而當社會資源已經相對豐富，政府有了更多選擇時，“共享式改革”應該成為自然的選擇。

在公辦園轉企上，深圳市政府采取的并不是一種共享取向，而是剝奪22家公辦園的既得利益，使其以平民的身份與民辦園在市場經濟的平臺下同臺競爭，這是一種削峰填谷的行為，它使公辦園多年積累下來的優質教育資源毀于一旦。而且，很顯然的是，公辦園的轉企并不能促進民辦園生存環境的改善與教育質量的提高，相反會使社會競爭更加激烈，老百姓的入園負擔越加沉重。這可能是一種使公辦園和民辦園雙方利益受損的改革，與政府原來預期的公平設想南轅北轍。

(三)“斜坡效應”與“效仿心理”

中國有句俗語，即好事不出門，壞事傳千里。在地方政府的政治文化中也有一種類似的行為效應，即“斜坡”效應，通俗點說，就是人人都往下比，每個政府都不去關注其他政府的積極舉措，因此人人都往下滑。這種“斜坡”效應不僅出現在幼教領域，而且存在于社會生活的方方面面。2000年宿遷市的賣園風在使宿遷幼教整體遭挫的同時，也使周邊的其他地區深受其害。緊隨著宿遷的賣園改制，江蘇的邗江、宜興等地也紛紛效仿，賣園改制成為一種風潮，致使2001年我國幼兒園數量大規模下降，江蘇省的幼教發展嚴重受挫。與政府賣園改制遙相呼應的是，大量的企業、機關也紛紛將原來的幼兒園進行拍賣、改制。在這股賣園風潮中，各地方政府看中的不是學前教育對未來人才儲備的奠基作用，而是政府的甩包袱和從中漁利。

深圳是中國改革開放的窗口，一直以創新為精神追求，其公辦園改制不是沿習其他地方的股份化、私有化、合股化，而是創造性地使用了“公辦非營利企業幼兒園”這一說法。作為人事制度改革的試點，深圳的這次改革承載著中央的厚望，具有廣泛的示范與輻射效應。而且，作為中國各地方政府的傳統慣習，地方官員特別喜歡外出參觀學習，取經送寶。在這樣的跨地區交流中，一些原本地方化的改革舉措便很快成為各個政府效仿與學習的對象與模式。就深圳的轉企改制而言，雖沒有其他地方政府的完全模仿，但據一些地方的幼教干部反映，有些地方政府在擬定其教育政策時會有意識地以深圳為參照，調整其原有的投資方案與改革路徑。

四、深圳幼教改革的合法性透視

從根本的意義上來看，改革的目的是為了使被改革對象向好的方向發展，解決目前面臨的困境與問題。如果缺乏改革的合法性基礎，缺少民眾的高度認同，這種改革本身就是要受到質疑的。一般來講，合法性包括形式上的合法和實質上的合法。形式上的合法是指政府出臺的相關改制政策在多大程度上與中央制定的政策保持一致，政策出臺的過程是否經過相關法律程序，是否允許老百姓特別是被改革者進行充分的參與與討論等。從深圳公辦園轉企改革來看，其改革動機與中央主張的從經濟體制改革轉移到行政管理體制改革與社會事業發展改革的大思路是吻合的，但很明顯的是，公辦園轉企明顯與中央13號文件有抵觸，因為13號文件明確規定各地方政府：“不得借轉制之名停止或減少對公辦幼兒園的投入，不得出售或變相出售公辦幼兒園?！睆倪@個意義上來說，深圳市公辦園轉企在形式上是不合法的。

再從實質上的合法性來看，即從政府改制行為在價值取向上的正當性來看，從深圳市政府公開的轉企目標來分析，轉企有兩個目標：一是促進社會公平，一是實現管辦分離，提高資產效率。從字面來看，改制目標的價值正當性都沒有問題。促進社會公平不僅是深圳的地方性訴求，也是全國的改革訴求，問題是如何促進社會公平，是采用削峰填谷的方式，獲得一種形式上的公平，還是保優扶弱實現實質上的公平。而從第二個目標來看，提高資產效率也是值得懷疑的，因為教育的效率與生產的效率是沒有可比性的，而且增長率等效率指標具有較大的滯后性與模糊性，把具有隱性社會功能的幼兒教育轉化成具有顯性社會效益的國有企業，這只是效率至上的一種變相追求。從這個意義上來說，深圳市公辦園轉企實質上也不具備充分的合法性。