村級民主自治機制的創(chuàng)造性實踐

編者按:2009年5月4日，中共河南省委、河南省人民政府作出《關(guān)于在全省村級組織推廣鄧州市農(nóng)村黨支部、村委會“4+2”工作法的決定》。“4+2”工作法，就是所有村級重大事項都必須在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照“四議”、“兩公開”的程序決策實施。“四議”即黨支部會提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議;“兩公開”即決議公開、實施結(jié)果公開。

“4+2”工作法源于河南省鄧州市近年來深化“三級聯(lián)創(chuàng)”活動、加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的創(chuàng)新實踐。它在內(nèi)容上明確了“四議”、“兩公開”的議事決策程序，范圍上涵蓋了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的各項工作，實踐上體現(xiàn)了科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的要求，效果上達到了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚民主、嚴格依法辦事的有機統(tǒng)一，從體制機制和方式方法上破解了農(nóng)村黨組織在推動改革發(fā)展中遇到的新問題，探索了加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的新路子。

“鄧州所創(chuàng)造的‘4+2’工作法已被中央領(lǐng)導(dǎo)肯定，即將在第三批科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)實踐活動中，向全國推廣。”河南省南陽市委常委、鄧州市委書記劉朝瑞高興地對記者說。

黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主自治機制有效的實現(xiàn)形式

在談到“4+2”工作法破解了哪些新問題時，劉朝瑞侃侃而談——

首先，它完善了黨的領(lǐng)導(dǎo)機制，鞏固了黨在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。稅費改革后，群眾對農(nóng)村黨組織的最大愿望，就是能夠帶領(lǐng)他們增加收入、改善生產(chǎn)生活環(huán)境。但農(nóng)村黨組織卻習(xí)慣于“上邊布置、下邊落實”的行政命令，重管理、輕服務(wù)，“老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用，新辦法不會用”。

我們推行“4+2”工作法后，所有村級重大事項的決策實施，都必須由村黨組織率先提議，在制度上為村級組織找到了服務(wù)群眾、領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的新途徑。與此同時，通過“4+2”工作法，在黨組織和其他村級組織、黨員、村民代表之間建立起以引導(dǎo)、協(xié)商、教育、示范等為主要手段的新型領(lǐng)導(dǎo)模式，迫使村黨組織由憑政治優(yōu)勢開展工作轉(zhuǎn)為憑綜合能力開展工作，始終處于農(nóng)村工作的核心地位。

其次，它完善了村兩委協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治機制的緊密結(jié)合。村黨支部與村委會之間的矛盾，從根本上說是村民自治權(quán)力與黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的碰撞。一般情況下這兩者是統(tǒng)一的，但當(dāng)整體利益和長遠利益、黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與少部分人的局部利益相沖突時，矛盾和問題便隨之而來，再加上宗派、家族等各種勢力的介入，造成兩委“兩張皮”、“兩條心”，甚至產(chǎn)生激烈的爭斗。而“4+2”工作法推行后，黨支部成為決策鏈的第一個環(huán)節(jié)，是整個決策程序的發(fā)起者，也是整個流程的組織者、操控者，又是決策的推動者。村委會在決策過程中參與商議，在執(zhí)行過程中擁有充分的自主權(quán)，是執(zhí)行決策的主體。

第三，它完善了黨內(nèi)民主機制，充分尊重和保障了黨員的民主權(quán)利。《黨章》明確了黨員8項權(quán)利和8項義務(wù)。但長期以來，我們常常片面強調(diào)黨員的義務(wù)，強調(diào)無條件的服從、奉獻、犧牲，其結(jié)果使黨員在黨內(nèi)生活中處于一種被動、消極的狀態(tài)，反而影響黨員履行義務(wù)。黨的十七大強調(diào)要“探索黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式”。“4+2”工作法，就是對這種形式的有益探索。比如黨員大會審議程序，使農(nóng)村黨員在村級重大事項的決策中，真正具有了表達權(quán)和否決權(quán)，使黨員以個人身份而不是黨組織的名義成為新農(nóng)村建設(shè)中的一支重要政治力量。

第四，它完善了群眾自治機制，全面樹立了發(fā)揚民主、充分協(xié)商的工作理念。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。當(dāng)前，農(nóng)村民主制度建設(shè)的主要內(nèi)容是依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但長期以來，由于缺乏嚴格的制度保障和規(guī)范的操作程序，不少村民主管理成為大而化之的形式，規(guī)范性、操作性、程序性不強，沒有得到很好的落實。推行“4+2”工作法后，村民代表會議或村民會議是最后一個決定性程序，重大事情必須按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，經(jīng)全體村民或他們推選出的代表同意后方可組織實施。把群眾最直接、最現(xiàn)實、最關(guān)心的問題，最終交給他們自己議、自己定、自己干，使農(nóng)民群眾的意志得到了充分反映，智慧得到了充分發(fā)揮，主人翁意識得到了普遍增強。

第五，它完善了民主監(jiān)督制度，用嚴格的法定程序保證民主決策和公開監(jiān)督。通過“四議”、“兩公開”程序，不但把決議的結(jié)果置于廣大群眾的監(jiān)督之下，還在決策實施的過程中，根據(jù)工作需要進行階段性公開，實現(xiàn)了決策的民主化、科學(xué)化。

“4+2”工作法:讓農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中激情迸發(fā)

經(jīng)過近5年的運行，“4+2”工作法在鄧州已日趨成熟。談起取得的成效，劉朝瑞如數(shù)家珍——

第一，重塑了基層組織的核心地位，提高了黨組織的戰(zhàn)斗力。近幾年，經(jīng)過“4+2”工作法的洗禮，鄧州先后有46個“癱、散、軟”的農(nóng)村黨支部走到了全市的前列。比如，鄧州市羅莊鎮(zhèn)馮坡村推行“4+2”工作法后，兩委關(guān)系理順，各種矛盾全面化解，目前已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)的示范村，連續(xù)兩年獲得“紅旗黨支部”稱號。目前，全市一類黨支部達到95%，二類黨支部降至5%。

第二，提高了農(nóng)村干部的管理水平和綜合素質(zhì)，化解了社會矛盾。“4+2”工作法抓住了民主決策這一核心，從程序入手，擴大決策管理的主體，實現(xiàn)了決策過程讓群眾參與、決策效果由群眾檢查，促使基層干部講方法、講程序、講協(xié)調(diào)，主動問政于民、問計于民，從“我說你聽、我定你辦”轉(zhuǎn)到民主、法制、服務(wù)、示范上來，執(zhí)政能力明顯提升，真正做到了“思干事、能干事、干好事、不出事”。

第三，用制度確保了黨員群眾的主體地位，擴大了基層民主，農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的積極性盡情迸發(fā)。推行“4+2”工作法后，農(nóng)民群眾主動籌款、投工，修路、架橋、建校，困擾農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的一系列“老大難”問題迎刃而解。鄧州市兩年內(nèi)總投資3.91億元，其中群眾自籌1.6億元，建設(shè)“村村通”公路2300公里。群眾自愿捐資投入3億元，在全市578個村開展村莊整治，目前61%的自然村已經(jīng)完成整治任務(wù)。

第四，強化了制約監(jiān)督機制，推動了農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)。“4+2”工作法，以民主、公開、透明的決策程序，把基層組織的施政行為置于黨員和群眾的制約和監(jiān)督之下，有效預(yù)防和減少了農(nóng)村基層干部濫用權(quán)力現(xiàn)象，從源頭上減少了違紀違法行為的發(fā)生。2008年，黨員違紀案件同比下降65%。近幾年，鄧州市每年落實各項惠農(nóng)補貼資金均在2億元以上，由于“4+2”工作法的有力監(jiān)督，無一例違法違紀案件發(fā)生，被中紀委確定為全國農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)先進聯(lián)系點。

第五，實現(xiàn)了決策的科學(xué)化、程序化、系統(tǒng)化，轉(zhuǎn)變了發(fā)展思路，推動了科學(xué)發(fā)展。通過“4+2”工作法，把黨員、群眾、干部以及專家、技術(shù)人員的智慧匯聚在一起，有效地避免了決策失誤，減少了盲目決策、浪費資源、急功近利等違背科學(xué)發(fā)展的問題。鄧州市腰店鄉(xiāng)燕店村就是在“4+2”工作法否決了引資建設(shè)黏土磚瓦窯場的意見之后，找到了建設(shè)村級工業(yè)集聚區(qū)、發(fā)展糧油加工業(yè)的新思路。目前，共流轉(zhuǎn)土地600余畝，建成了入駐企業(yè)31家、年產(chǎn)值2.9億元的村級工業(yè)園區(qū)。