區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的政府管理機制創(chuàng)新

摘要:區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一個重大的制約因素就是體制機制障礙，積極的政府管理機制創(chuàng)新有利于促進區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文從政府行為的導向機制、競爭機制、合作互助機制、動力機制等構建的角度，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題進行了一定的分析和探討，以期有助實現(xiàn)不同區(qū)域的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。

關鍵詞:區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;機制創(chuàng)新;行為導向;飛地經(jīng)濟

中圖分類號:C912 文獻標志碼:A文章編號:1002—2589(2009)28—0101—02

促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這是我國在新世紀新階段堅持科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。從歷史和現(xiàn)實來看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一個重大的制約因素就是體制機制障礙。盡管國際國內(nèi)經(jīng)驗表明，市場是優(yōu)化資源配置、最終實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎性力量，但僅僅依靠市場的力量，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不可能自發(fā)地實現(xiàn)，市場的力量傾向于擴大區(qū)域差距而非縮小區(qū)域差距。因此，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開政府積極有效的干預，尤其是政府通過管理機制改革與創(chuàng)新，引導地區(qū)合理分工、促進地區(qū)開展合作、支持落后地區(qū)增強公共產(chǎn)品供給能力、鼓勵發(fā)達地區(qū)帶動欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展等，從而促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政府行為導向機制

改革開放以來，我國以市場化為中心的改革，培育了一個特殊的利益主體——地方政府。隨著中央向地方下放權力，地方政府有了自己的利益空間，也有了發(fā)展本地經(jīng)濟的強大動力。但在中央放權的過程中，由于缺乏有效的約束機制和調(diào)控手段來規(guī)范地方政府行為，致使地方政府的經(jīng)濟權限產(chǎn)生了“放大效應”。地方政府的變異行為，對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了嚴重阻礙。

由于地方政府的財力及經(jīng)濟發(fā)展直接與當?shù)仄髽I(yè)具有關聯(lián)性，這使得地方政府通過各種方式來促進當?shù)仄髽I(yè)發(fā)展，甚至直接投資和控制企業(yè)。除此之外，地方政府往往以種種優(yōu)惠條件吸引外來投資，而企業(yè)為了追逐高額利潤，會將資金投向招商引資條件最優(yōu)惠的地區(qū)，而不是投向空間資源稟賦有比較優(yōu)勢的地區(qū)，從而降低社會資源空間配置的效率，加劇了地區(qū)經(jīng)濟分割、產(chǎn)業(yè)結(jié)構趨同。與此同時，中央政府在賦予地方政府一定權利的同時，還通過各地區(qū)的GDP總量、吸引外來直接投資額和上繳稅收數(shù)額等經(jīng)濟指標來考核地方政府的業(yè)績。這種特定的政績考評體系使得地方政府片面追求GDP，也強化了地方政府的企業(yè)化行為。

要改變這一現(xiàn)象，一方面要通過積極的政府職能轉(zhuǎn)變，改變地方政府對于經(jīng)濟的過多干預，另一方面還要對我國現(xiàn)行干部考核體制進行改革。在現(xiàn)行干部體制之下，干部的升遷主要取決于上級組織部門對其業(yè)績的考核，地方長官創(chuàng)造“政績” 的需要在很大程度上左右了地方政府的行為取向，追求本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展最大化的動機客觀上加劇了地區(qū)之間的競爭。“在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟條件下，由于行政區(qū)劃，中國產(chǎn)業(yè)投資中政府官員特有的報酬結(jié)構，使得地方官員不僅注意本身經(jīng)濟業(yè)績(或財政收入)，而且關心相對業(yè)績(或基于GDP考核機制的政治晉升收益)，所以，寧愿保持與競爭對手相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構而造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構雷同，也不愿承擔政治晉升博弈中的相對位次下降的風險”[1]，不同地方間的博弈行為，盡管對每個區(qū)域來說具有理性效用，但卻降低了區(qū)域整體效益。

因此，必須完善政府官員政績評價體系，以避免官員的短期行為。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，應把減少區(qū)際間矛盾和沖突，有利于促進地區(qū)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，有利于實現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策目標實現(xiàn)，作為綜合考核內(nèi)容。

二、形成規(guī)范、有序的政府間競爭機制

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中，地方政府間存在著激烈的競爭這已是一個不爭的事實。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中，地方政府競爭的范圍和重點在不斷變化之中，謀取中央政府的特殊優(yōu)惠政策是地方政府競爭的重要內(nèi)容之一。但從現(xiàn)實來看，由于有效規(guī)范地方政府競爭的規(guī)則尚未完善，地方政府競爭缺乏良好的秩序，競爭的機制也不夠完善。

從區(qū)域經(jīng)濟增長來看，地方政府競爭有利于制度創(chuàng)新，有利于減輕政府競爭中存在的委托—代理等問題，從而維護市場競爭，因而對區(qū)域經(jīng)濟增長有促進作用。但是，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中，地方政府競爭還呈現(xiàn)出較明顯的無序狀態(tài)，由此而導致地方保護主義和市場分割進而形成所謂的“行政區(qū)經(jīng)濟”。這種競爭的無序使資源得不到優(yōu)化配置，從而不利于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。從區(qū)域經(jīng)濟增長差異來看，地方政府競爭是區(qū)域經(jīng)濟增長差異形成的一個重要因素。

因此，規(guī)范地方政府競爭是促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的必要前提之一。一般而言，規(guī)范地方政府競爭應堅持開放性原則、憲政原則、職能下屬化原則、原產(chǎn)地規(guī)則等原則[2]。規(guī)范地方政府競爭的具體措施主要可從進一步深化經(jīng)濟體制改革、適當調(diào)整公共政策以及創(chuàng)造可行的政治經(jīng)濟條件等方面來進行。

三、建立健全區(qū)域政府間的合作、互助機制

地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟合作對于從體制上消除限制區(qū)域之間要素自由流動，促進各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，協(xié)調(diào)區(qū)際經(jīng)濟關系，構建聯(lián)動、有序的經(jīng)濟區(qū)域等有著越來越重要的作用。這種合作的基本原則是:合作各方平等參與，按投入份額大小分享利益、承擔風險。目前，我國還缺少鼓勵和規(guī)范地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟合作的必要的法規(guī)和政策，應及時制定和實施有關的法規(guī)和政策，推動和規(guī)范地方政府間的區(qū)域經(jīng)濟合作，保障合作各方的合法權益，使區(qū)域之間的合作能夠順利進行下去。

另外，在市場經(jīng)濟趨利原則的作用下，資金、勞動力、人才等生產(chǎn)要素將由經(jīng)濟增長緩慢的地區(qū)向增長迅速的地區(qū)、由落后地區(qū)向發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移集聚。這種要素的集聚過程將加大地區(qū)之間的不均衡，而單純依靠市場力量難以解決這種不均衡，因此，地方政府就要有所作為，要建立起區(qū)域內(nèi)的互助機制。這種互助可以是各發(fā)揮所長，優(yōu)勢互補，也可以是發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的支持。從現(xiàn)實來看，“飛地經(jīng)濟”不失為一種合作的好機制。

所謂“飛地經(jīng)濟”是指發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)雙方政府打破行政區(qū)劃限制，把“飛出地”方的資金和項目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業(yè)基地，通過規(guī)劃、建設、管理和稅收分配等合作機制，從而實現(xiàn)互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟模式。在這種模式中，飛入地主要承接飛出地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，往往飛出地具有雄厚的資金優(yōu)勢、先進的基地管理經(jīng)驗，但由于飛出地商務成本上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級，必然有一部分產(chǎn)業(yè)需要外遷，此時飛入地經(jīng)濟工業(yè)園成為首選之地。轉(zhuǎn)出企業(yè)一方面可以繼續(xù)享受高質(zhì)量的基地管理服務，另一方面還可充分利用飛入地的成本優(yōu)勢，這對于雙方來說是一種互利共贏的選擇。

當然，也應該注意到，對于欠發(fā)達地區(qū)來說，僅靠外援無助于從根本上改變落后面貌，地方政府的自主創(chuàng)新意識的覺醒以及創(chuàng)新行動才是推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的關鍵。

四、完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動力機制

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動力包括市場驅(qū)動、政府推動以及各方互動三個方面。其中，在當前階段，應堅持市場是基礎、政府為主導、互動是關鍵的原則。隨著市場經(jīng)濟體制的完善以及行政區(qū)意識的弱化，政府職能實現(xiàn)外部轉(zhuǎn)移，政府與企業(yè)、其他非政府組織之間職能重新調(diào)整和組合，政府將不應屬于自己的職能交還給企事業(yè)單位及非政府組織，防止政府職能的“越位”，同時將屬于自己的職能收歸政府所有，避免政府職能的“缺位”。通過政府職能的外部轉(zhuǎn)移，明確政府“能做什么、不能做什么”，“該管什么、不該管什么”，政府的主導作用將逐漸消退，代之以服務型政府的確立，政府在某種意義上成為經(jīng)濟發(fā)展的最大“中介”。政府在有所為和有所不為中，發(fā)揮了政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的推動作用。

實現(xiàn)互動，第一，要健全市場機制，打破行政區(qū)劃的局限，促進生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動，引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;第二，要健全合作機制，鼓勵和支持各地區(qū)開展多種形式的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作和技術、人才合作，形成以發(fā)達地區(qū)帶動欠發(fā)達地區(qū)、雙方共同發(fā)展的格局;第三，要健全扶持機制，按照公共服務均等化原則，加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度;第四，要健全補償機制，當甲方為了乙方的利益需要作出某種犧牲讓步的時候，乙方必須依補償機制給予甲方適當?shù)难a償或者加大和改善財政轉(zhuǎn)移支付，增加對欠發(fā)達地區(qū)特別是限制開發(fā)區(qū)域、禁止開方區(qū)域用于基本公共服務和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付。

互動機制的核心是明晰協(xié)調(diào)各方的利益主體地位，保證協(xié)調(diào)的各方都能從中受益，要發(fā)揮兩個或多個積極性。如果只是強調(diào)某一方的犧牲付出，而另一方單純獲益，這樣的協(xié)調(diào)往往只能是紙上談兵，很難取得實實在在的效果。

五、深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制

建立長效機制，核心在于保持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在永續(xù)動力，要著重解決以下關鍵問題:一是由單純的對口支援、掛鉤扶貧式的協(xié)調(diào)發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴糙A，互利互惠。建立以合理的產(chǎn)業(yè)分工格局，鼓勵和支持企業(yè)特別是上下游企業(yè)在區(qū)域內(nèi)開展更大范圍的分工合作，形成區(qū)域互補共生、互惠互利的合作關系、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的固定格局，進而形成促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展健康持續(xù)的機制;二是對市場資源的“逆向”配置給予必要的扶持、激勵措施，如人才到欠發(fā)達地區(qū)就業(yè)、干部到欠發(fā)達地區(qū)任職，應有相應的鼓勵措施，以有效的市場性吸引手段和實際利益為必要的驅(qū)動力，改變更多的是靠號召和道德力量驅(qū)動的現(xiàn)狀;三是產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移中，重視環(huán)境保護因素，把可能產(chǎn)生的環(huán)境污染消除在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，做到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而環(huán)境污染因素不轉(zhuǎn)移，使新的發(fā)展地不再面臨環(huán)境污染的困擾，走出不可持續(xù)發(fā)展的困境;四是各地、各經(jīng)濟區(qū)域，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，更加充分發(fā)揮比較優(yōu)勢。只有在協(xié)調(diào)發(fā)展中突出自身特色，找準自身位置，才能在比較優(yōu)勢基礎上建立起長期協(xié)作、協(xié)調(diào)發(fā)展的關系。

參考文獻:

[1]張曄，劉志彪.產(chǎn)業(yè)趨同:地方官員行為的經(jīng)濟學分析[J].經(jīng)濟學家，2005，(6).

[2]謝曉波.經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的地方政府競爭與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[J].浙江社會科學，2004，(2).(責任編輯/ 吳鳳華)