淺議農村土地價值的實現

摘要:隨著社會主義市場經濟的深入發展，中國經濟在總量上已超過2萬億美元，位居世界前列。但人均水平仍排在世界第一百多名，尤其是城鄉差距加深的經濟二元性特征突出，這種城鄉二元性的加深越來越成為一系列制約發展的矛盾根源。在改革的過程中，城市土地的價值得到了越來越充分的實現，但農村集體所有土地價值的實現卻很不充分。城鄉土地價值實現程度的反差，不僅對農民的利益，而且對現階段的社會主義新農村建設也有著重大影響。

關鍵詞:農村;土地價值;實現

中圖分類號:DF45 文獻標志碼:A文章編號:1002—2589(2009)28—0025—02

一、農村土地價值實現的二重性

按照現行政策和法律框架，城市土地屬于國家所有，但使用權可屬于經濟自主體或自然人，因而城市土地價值的實現實質上是使用權價值的實現。無論城市土地怎么轉讓，其國家所有的性質是不變的。而農村集體所有土地的價值實現則有所不同。按照《土地管理法》的相關規定，農村土地當屬集體所有，同時，土地所有權與使用權是相分離的，即依法承包土地的農戶，沒有土地的所有權，只有土地的使用權。正是由于農村土地相對于城市土地國家所有的集體所有權能，決定了它可以以所有權能讓渡方式實現其土地價值。這在國家因建設需要征用農村土地時反映得非常突出。征地實質上就是購買農村土地，將農村集體所有的土地轉變成國家所有的土地。此時，農村土地價值實際表現為土地所有權價值的實現。在農村土地集體所有保持不變的前提下，擁有土地使用權的農戶，作為最基本的、獨立的生產經營單位，同時擁有土地的支配權和處置權等權能，這是土地使用權可以以多種形式流轉的基礎。在這個權能層面上，因農戶土地流轉促成的農村土地價值的實現，可稱為土地使用權價值的實現。所以，農村土地的價值實現具有所有權價值實現和使用權價值實現的二重性。

農村土地價值實現的二重性，決定了其價值實現的顯性特征。即土地使用權能的多形式讓渡，決定了土地使用權價值實現的多樣化特征;土地所有權能的單向性讓渡，決定了土地所有權價值實現的單一性特征。前者指農戶對土地使用權可以采取重組、入股、租賃等高級形式以及采取委托代耕代種、轉包等初級形式來實現土地使用權價值。后者則指，當發生國家征地時，農戶以獲得賠償和安置的方式，“出售”集體所有的土地，實現土地所有權價值。由于“出售”土地的對象主要限于國家，農村土地所有權價值實現具有單一性特征。

二、農村土地價值實現的充分程度

農村土地價值的實現程度，從廣度上講，主要指土地價值實現形式的展現程度;從深度上講，主要指各類形式的土地價格反映土地價值的程度。在現實中，農村土地價值實現，無論從廣度還是從深度上看都不充分。

首先，隨著農業產業化和農村城鎮化步伐的加快，雖然農村土地價值的實現形式開始多樣化，但并沒有得到充分展現。換言之，現在農村土地流轉形式并沒有包含土地作為一種特殊商品所應該擁有的全部價值體現方式，土地資源向土地資本的轉化因而并不充分。比如，在較為通行的承包地轉包、轉讓、租賃、人股、委托代耕和土地互換等流轉形式中，轉讓所占的比重很小。同時，以土地所有權或使用權作抵押或質押來體現土地價值的幾乎沒有。由于土地資源不能充分轉化為土地資本，導致無論在經濟發達地區，還是在欠發達地區，甚至在貧困地區，都有不同程度地存在土地撂荒現象。

其次，農村土地價值實現的不充分，反映在土地轉包價格、租賃價格和轉讓價格與其價值相背、低于應有價值量。比如農戶在轉包或出租承包土地時，其價格預期，往往從傳統農作物的產出效益來考慮，很少考慮土地實際具備的生產潛能，以及改種比較效益高的經濟作物、藥材或改為養殖用地后的預期產出效益。因此，農戶的土地轉包價、租賃價與其傳統勞作收益相當，但與土地實際生產潛能相比偏低，與種養結構調整效果相比偏低。尤其是在一些欠發達地區和大部分貧困地區，土地的轉包、租賃、委托代耕等通常在鄉鄰之間進行，幾乎不以經濟合同作約束，基本上不以贏利為目的，因而事實上形成的土地價格價值比，比發達地區還要偏低。從農村土地的轉讓價格(土地征用費)來看，也存在與土地的應有價值不符的問題，這從土地征用費的構成情況可以略見一斑。以征用耕地為例，按現行政策，土地征用費由耕地占用稅、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、土地管理費、青苗及附著物賠償費、土地補償費、農戶拆遷費和住房安置補貼費等項費用構成。依照西部地區某城市郊區的平均費用標準計算，土地征用費(不含土地出讓金)在110 000元～140 000元 / 畝之間。其中涉及到耕地本身的土地補償費和青苗及附著物賠償費為 30 000元～40 000元 / 畝，農戶的拆遷和安置補助費為 50 000元～65 000元 / 戶(按戶3口人，人均8分地計算，約合20 830元～27 080元 / 畝)， 各級政府收費 30 000元～35 000元 / 畝。如果按低限計算，土地本身的補償費占全部征地費的27.3%，農戶住房安置賠償費占 45.4%，各級政府收費占27.3%;如果按高限計算，這三部分費用的占地構成分別是28.6%、46.4%和25%。從征地費用構成分析，可以看出，撇開農戶拆遷和安置補助不論，集體所有權能下的耕地價值實現率只有50%，土地價格與價值發生嚴重背離。如果用耕地被征用后改變用途的價值預期來衡量，那么農村土地的價值實現率將更低。繼續前例，用地單位取得新征耕地還需交納土地出讓金，繳納標準為直接征地費的20%，即為22 000元/ 畝。此時，整個征地費為132 000元～168 000元/畝。假如用地單位是房地產開發商，其土地轉讓價格一般能達到每畝20萬元以上。

對有關補償額的不公平的抱怨，常常與支付給農村土地所有者的數額與土地一旦被轉為城市使用后的實際價值的巨大差額有關。土地強制征用后所產生的巨額利潤沒有為失去土地的集體和農民所分享。

在土地管理法下，土地的價值是根據其在城市的位置來確定的，它與補償的目的無關。相反，補償的標準是與過去三年農業年均產值的倍數相聯。在土地被作為商業用途時，給農民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉讓費。土地管理法所規定的目標是要確保維持被征地農民的現有生活水準不變。盡管這一目標從國際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉之間的收入和生活水平差距之大且還在擴大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉土地市場之間的嚴重分割而得以強化這一背景，這一目標也是有問題的。

三、如何保證農村土地價值的實現

農村土地價值實現的不充分，其原因主要是政策障礙使然。20世紀80年代初完成的第一輪土地承包和20世紀 90年代末完成的第二輪土地承包，從根本上確定了農村土地的集體所有權和農民的土地承包權(使用權)。雖然政策允許農民在土地不改變用途的前提下，經發包方同意，可以轉包、租賃、互換、人股和依法繼承，但政策的空間有限。比如，土地財產權或使用權的抵押、質押等是不允許的;轉讓或買賣是受限制的，即限于國家征用土地發生買賣行為，作為土地所有權和使用權主體的農民和農村經濟組織沒有相對自由的處置權和定價權。在這樣的政策背景下，農村土地價值實現的不充分是在所難免的。農村土地價值實現的不充分，對充分發揮土地資源的效用，對推動土地流轉，加快農業產業化經營進程等都是一種客觀的制約;對農村集體經濟組織的土地所有權和農民的土地使用權等財產或經濟的權能是一種傷害或侵犯。這種狀況如果得不到改善，不僅不利于三農問題，還會危及到農村的社會穩定。

解決農村土地價值實現的不充分，就是要解決其價值實現的回歸。

第一，要從市場經濟的角度重新審視農村集體土地所有權和農戶承包地使用權等相關權能的經濟含義，把農村土地作為一種特殊商品來看待，完善其所有權讓渡和使用權讓渡的法律意見，為農村土地價值的充分實現提供法律保障。第二，在土地制度安排上要與時俱進，大膽創新。要在結合農業和農村經濟發展需要的基礎上，擬定非農經濟用地供應規劃，引導土地流向非農產業，以加快農村工業化和城鎮化步伐。同時，要科學制定耕地保有量平衡規劃，在規劃范圍內引導農戶采取多種形式實施土地流轉，促進農業生產向集約化、規模化方向發展。為保護農民的利益，應積極發展包括土地評估在內的各種農村中介經濟組織，指導農民土地的合理流轉，保障土地價值的充分實現。第三，在政策尺度上，要突破農村土地所有權、使用權不能抵押、質押等禁區，探索農民通過土地使用權抵押、質押等獲取發展資金的新路子，既使農村土地價值得到有效的體現，也使農民能得到更多的發展支持。要突破農村集體土地不能轉讓和買賣的框框，對于非農用途規劃內的農村土地，允許其轉讓、買賣，激活農村土地市場，以經營土地的方式，充分實現土地價值，支持農業和農村經濟發展。認真反思現行土地征用辦法，尤其要結合農村土地有形價值和潛在價值，重新制定失地農民應當獲得的與土地應有價值同等的補償。

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