農村社區公共產品的協商提供模式

摘要:本文通過研究現行的農村社區公共產品的協商供給模式及其存在的問題得出結論:在集體收入較高的農村社區，協商供給模式可以很好地發揮作用;而在集體收入較低的農村社區，協商供給模式不容樂觀。農村社區居民的合作能力依然是農村社區公共產品協商供給模式中最重要的因素，我們可以發揮政府或其他組織作為外部干預者的功能，幫助農村社區居民建立合作能力。

關鍵詞:農村社區;公共產品;協商供給模式

中圖分類號:F320.1文獻標志碼:A文章編號:1002—2589(2009)28—0023—02

農村稅費改革后，我國農村社區公共產品供給采取“一事一議”制度，它是與稅費改革相配套的制度安排，是一種適應性變遷。在“一事一議”制度實施之后，我國農村社區公共產品的供給總體上進入協商提供模式。

一、“一事一議”制度

“一事一議”制度是指在農村稅費改革或取消后，村級范圍內的農村公共產品建設(包括鄉村道路、橋梁、村集體植樹造林、農田水利設施建設等)的籌資籌勞，必須通過村民民主表決的方式來進行，即遵循量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、定向使用、財務公開的原則，由村民大會或村民代表大會民主討論決定，屬于全村村民集體所有，由村民委員會負責管理使用的農村公共產品分配方式。“一事一議”改變了傳統的農村公共產品供給方式，肯定了村民在公共產品供給中的主體地位，賦予了廣大村民合理確定公益性事業負擔的參與權、選擇權、審定權。“一事一議”的上限額是15元。“一事一議”制度是農村稅費改革后開始實施的，是對農村社區公共產品基層政府強制供給的替代制度，是我國現階段農村社區公共產品協商供給的主要模式。

二、農村社區公共產品協商供給模式的現狀

1.村集體收入較高的農村社區公共產品的協商供給。村集體收入較高的比較發達的農村社區，村干部可以不從村民那里抽取資源而是調用村集體經濟資源來進行農村社區公共產品的供給。由于資源控制權不屬于村民個人，就不會出現由于個別村民反對不出錢而導致合作失敗的情況，只要多數村民同意就可以不顧少數人的反對決定資源如何分配與使用。由于大家都知道這樣的規則，因而一般只要社區公共產品供給符合農村社區的總體利益就很少有人反對。有經濟基礎，又容易達成一致意見，這樣的農村社區一般都是很強的提供社區公共工程和公益事業的能力。

當然這并不是說集體資源豐富的社區，公共產品的供給就沒問題，他們的問題是如何解決收益分配的公共性問題。掌握較多集體經濟資源的村干部可能會以權謀私，如把社區公園建在自己的家門口，或將工程承包給相關關系人以撈取個人好處等等，這就導致了社區公共產品收益分配的不公。在這種情況下，村民為了享有農村社區公共產品的好處是有動力參與公共決策的。從村干部的角度講，“一事一議”制度可以為其提供一個名義上的合法程序，這樣在使用村集體經濟資源時，可以減輕村干部的責任。組織者和參與者都有激勵參與“一事一議”程序。

2.村集體收入較低的農村社區公共產品的協商供給。現今農村社區的特點已經大大不同于以前。主要表現在:(1)市場經濟打破了村莊的封閉狀況，農民的生活世界不再局限于村莊范圍，農民還可以流出村莊。(2)由于收入水平和技術的提高，農村家庭抵抗自然災害與社會性風險的能力得到了根本性加強，農村生產對宗教、血緣關系的依賴顯著減弱，農民日常的生產與生活呈現出核心家庭化的趨勢。現在的村莊正逐漸變成了一個“半熟人社會”甚至“陌生人社會”，村民越來越原子化，行為原則越來越功利化、理性化。

集體經濟資源貧乏的村莊要生產農村社區公共產品首先要解決的就是籌資問題——從每個村民手中汲取人財物資源，這時就要通過“一事一議”制度這種形式來討論整個事件的可能性。“一事一議”制度一般采用統一的“人頭稅”，也就是按照人口數量平均分攤農村社區公共產品的供給成本。但是由于現有農村社區的上述特點以及農村社區居民收入水平或家庭結構等的差異，使農村社區居民對公共產品的需求水平和需求結構有很大不同，這就造成他們對農村社區公共產品所愿意支付的成本也不同。按照人口數量平均分攤農村社區公共產品的成本必然遭到效用較低的部分村民的極力反對。而在“一事一議”的討論中，即使只有極少數的反對者，這些極少數的反對者拒絕為農村社區公共產品的供給提供他們應該分攤的份額的行為，便足以使村務決策半途而廢。在村民原子化程度加強，社區凝聚力下降的情況下，要想在“一事一議”制度實施過程中達成完全一致的意見幾乎是不可能的。這造成“一事一議”會議召集難，議事成本高，一些地方出現了“有事不議”、“沒事亂議”、“議而不決”或“決而不議”的情況。

三、克服農村社區公共產品協商供給模式缺點的方法

隨著農村社區居民的收入增長，生活水平也有了顯著提高，農戶對農村社區公共產品的需求也日益增長。這種對農村社區公共產品的需求力量誘使現實生活中出現了很多的制度創新，這些制度創新旨在克服搭便車問題，提供村民需要的公共產品。

第一，在存在宗族組織的村莊，可以利用宗族組織的影響力克服協商供給模式的弱點。雖然在公共產品建設中，人人都有搭便車的私心，卻缺少搭便車的膽量。對全村人都有好處且經過大多數村民通過的公共產品籌資，很少有人敢拒絕出錢，因為很少有人敢在一個存在宗族組織講求聲譽面子的社會冒被眾人指責的風險，即使有人要這樣做，這樣的人也被村莊看做另類，受到打壓，而不會引起其它村民的效仿。

第二，社區積極分子的帶動。積極分子是村莊中有影響力的村民。在長期的交往過程中，一些農村成員發現某一成員具有良好的個人品質、擁有較高的能力或社會資本，于是，成員之間逐漸形成一種非正式的契約安排，賦予該成員某些權威性，由其組織、協調集體行動。這樣的契約安排有利于節約集體內部的交易成本。積極分子成為克服集體行動和節約交易費用的手段。

第三，農村社區公共產品的市場化發展。對于農村社區大量出現的可排他的公共產品，這些完全可以按照市場原則，積極引入企業和私人供給，本著“誰投資，誰收益”和“量力而行”的原則，充分調動各類主體投資農村社區公共產品的積極性，即實行農村社區公共產品的市場化。

四、農村社區公共產品協商供給模式下的政策建議

1.對農村社區加大轉移支付力度。雖然我國政府在最近幾年中增加了對農村的投入，對農村財政支出的絕對數額在不斷擴大，2005年中央財政用于三農支出達2 975億元，2006年為3 397億元，2007年達4 318億元。但中國財政對于農業的支出總量不足，農業支出占財政支出的比例基本上維持在8%左右，這與我國農業人口大國的地位是不相稱的。而且由于地方政府出于對政績的偏好，往往存在短線投資行為，熱衷于一些見效快、易出政績的短期公共產品。這樣一來真正到達農村社區一級的財政支出就很少了。

但與我國國情比較相似的韓國和日本其農村改革的重點都是在農村社區。如韓國的新村運動就是從韓國政府為全國3.5萬個村每村分配335袋水泥，要求開展政府擬定的20項農村基礎設施建設開始的。據周維宏教授記載，日本農村的每個行政村都有一個非常漂亮的美術館或劇場，這是1988年政府給每個村一億日元蓋的。想要改變農村的落后局面，我國政府不僅要加強對農業的總體支出，還必須對農村社區加大轉移支付力度，使農村社區能夠直接利用這些資金進行社區公共產品供給。

2.增強農村社區居民的合作能力。在中國的農村，每天閑置著數以億計的剩余勞動力。但組織起來需要巨大的成本，因為大多數非合作的農村社區都需要外來干預者。現實案例中日本、韓國和臺灣的農村社區組織一定程度上都是國家權力介入的結果。當初中國共產黨能把全國的農民組織起來干革命，就是因為許許多多有理想有信念的人深入鄉村社會“革命”的結果。在現階段，政府也應該學習革命時期的傳統，深入農村幫助農村社區居民形成良好的互動合作關系。這是農村社區公共產品有效供給的關鍵。

3.構建農村社區公共產品的多元供給主體。我國農村社區居民存在合作能力較低的問題，同時我國的農村民間組織發育也不足:一是農民合作組織“生而不長”，數量少，覆蓋面小，實力弱;二是大部分官辦民間組織“存而不活”，自身負擔重，難以為農民提供服務;三是集體經濟組織“形同虛設”，對農民沒有吸引力和凝聚力;四是農民自發組織“難產”，在法規、政策上缺乏合理合法的身份。按照公共行政的要求，從鄉鎮體制中剝離出來許多社區性、經營性服務，應由民間組織承擔。但在農民的合作性不強的現實條件下，民間組織也不可能在短期內起到重要的作用。

在培養農村社區居民合作能力的同時，我們也要采取措施應對可能較長時間存在的農民合作能力不強和農村民間組織發育不足的問題。國家應充分調動各種主體參與農村社區公共產品的供給。這些主體應該包括中央政府、地方政府、基層政府、農村社區組織、企業和個人等。對農村社區中標準化且易監督的公共產品，應由國家直接提供:如按田畝計算的糧食直補、義務教育、合作醫療和最低社會保障。中央政府和地方政府應在“公共服務均等化”的指導思想下，積極向農村傾斜財政轉移支付，尤其是貧困地區。

即使是應該由政府提供的公共產品也并非意味著一定由政府部門生產，在區分公共產品提供和生產的基礎上，政府可以利用政策、預算或和約安排形成經濟激勵，引導私人企業或非營利部門參與農村社區公共產品生產，如農村教育、醫療保險和農業技術指導等。

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