我國公共政策執(zhí)行過程中官員問責(zé)制的缺陷分析

摘要:在中國龐大的行政人員隊伍中，具有決策、指揮職能的官員，肩負(fù)著政府的重要職責(zé)，其責(zé)任感和承擔(dān)責(zé)任的能力直接關(guān)系到政府責(zé)任的履行和公共政策的執(zhí)行效果。本文主要從當(dāng)今我國公共政策執(zhí)行過程中官員問責(zé)制所存在的缺陷進(jìn)行分析，從而為我國官員問責(zé)制的建設(shè)和完善提供一些相關(guān)性的論證和反思。

關(guān)鍵詞:公共政策執(zhí)行;官員問責(zé);引咎辭職制

中圖分類號:D641文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1002—2589(2009)28—0009—02

民主政治不僅要求政府是有限政府、高效政府、服務(wù)型政府，而且必須是責(zé)任政府。在政府系統(tǒng)中，人力資源是整個系統(tǒng)的血肉，建立責(zé)任政府，歸根到底需要各級行政人員的努力。負(fù)責(zé)任的行政人員是建設(shè)責(zé)任政府的重要條件和根本保證[1]。在中國龐大的行政人員隊伍中，具有決策、指揮職能的官員，肩負(fù)著政府的重要職責(zé)，其責(zé)任感和承擔(dān)責(zé)任的能力直接關(guān)系到政府責(zé)任的履行和公共政策的執(zhí)行效果。

建設(shè)“責(zé)任政府”的目標(biāo)要求政府官員:在公共政策執(zhí)行過程中及時公開政策信息，并如實向公眾解釋其行為的理由;在公共政策執(zhí)行過程中，如出現(xiàn)差錯或損失，承擔(dān)道義上、政治上、法律上的責(zé)任;在這三種責(zé)任中選擇對應(yīng)的責(zé)任形式，做到罰當(dāng)其責(zé)，即承擔(dān)“官員問責(zé)”的全部后果。

官員問責(zé)是西方政治發(fā)展的產(chǎn)物，典型代表是英國式的責(zé)任內(nèi)閣制度。中國在20世紀(jì)80年代大興安嶺火災(zāi)等幾件事件的處理上體現(xiàn)了官員問責(zé)的特征，但卻只是局部小范圍的運用。真正把責(zé)任制度化并提上日程的首先是中國香港地區(qū)，而內(nèi)地開始追究官員責(zé)任以2003年4月20日政府應(yīng)對“非典”危機的舉措為標(biāo)志。在“非典”危機中，被免職的人員包括衛(wèi)生部部長和北京市市長等省級部級官員，這是新中國歷史上首次在突發(fā)事件中，短時間內(nèi)就同一問題連續(xù)大范圍的追究政府責(zé)任[2]。總體上，中國官員問責(zé)涉及的領(lǐng)域經(jīng)歷了一個變化和擴(kuò)展過程:首先從突發(fā)事件公共危機(如“非典”危機)、重大惡性事件(如密云燈會踩踏事件等)開始，然后推廣到不作為(如阜陽劣質(zhì)奶粉事件)、濫用執(zhí)行權(quán)(如嘉禾非法拆遷事件)等事件。

從實際情況看，當(dāng)前中國官員問責(zé)制的推行方面，還存在著一定程度的缺陷。

(1)在責(zé)任主體即由誰來負(fù)責(zé)問責(zé)方面，仍主要限于“通體問責(zé)”(即同一部門內(nèi)上級對下級的問責(zé))，其中又以政府部門內(nèi)上問下責(zé)為主，比如長沙、重慶、大連等地的問責(zé)主體均是市人民政府，而異體問責(zé)(即由外部機構(gòu)對責(zé)任人的問責(zé))特別是立法機關(guān)的問責(zé)機制還基本未啟動。如果問責(zé)制度僅僅是上級追究下級的責(zé)任，那么在上級需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下，往往難以保證問責(zé)結(jié)果的公正性。(2)在被問責(zé)對象方面，與掌握更多權(quán)力的上級行政領(lǐng)導(dǎo)人相比，需要承擔(dān)責(zé)任的官員，往往是下級。在問究過程中，下級總是處于消極被動的地位——聽從上級安排，配合上級的工作。(3)在問責(zé)責(zé)任的承擔(dān)方面，“目前中國的做法是，往往以行政責(zé)任去取代政治責(zé)任，其用意是提高政府官員的責(zé)任心。但是，這樣做容易鼓勵應(yīng)該承擔(dān)政治責(zé)任的政府官員放棄進(jìn)行戰(zhàn)略思考，而只是著眼于如何在細(xì)節(jié)問題上避免自己的責(zé)任。”[3]

總結(jié)已經(jīng)發(fā)生的問責(zé)事件，我們可以發(fā)現(xiàn)，引咎辭職是當(dāng)前中國公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)得最多的官員問責(zé)結(jié)果，并且已經(jīng)被納入法律條文的規(guī)定范疇而制度化。

引咎辭職制度特指領(lǐng)導(dǎo)成員認(rèn)為，其自身存在的過錯行為已使其失卻擔(dān)任公職的民意基礎(chǔ)，從而主動向法定機構(gòu)提出辭去現(xiàn)任職務(wù)的申請并由后者依法對此做出處理決定的制度。2006年1月1日起正式實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》第82條規(guī)定，“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成的重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)引咎辭領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”引咎辭職制度的實施，對中國政府自身建設(shè)來說，是一個具有操作性意義的大事，它使得官本位的中國政府官員開始面臨除政治斗爭之外的責(zé)任約束[3]。

然而，作為西方國家一項成熟慣例的引咎辭職制度，在中國實踐中的“本土化”困境也十分明顯。

首先，引咎辭職制度存在標(biāo)準(zhǔn)與實施間的悖論。從理論角度上看引咎辭職制度能否順利實施，關(guān)鍵取決于能否建立科學(xué)合理的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和完善的考核監(jiān)督體系，特別是認(rèn)定是否應(yīng)引咎辭職的標(biāo)準(zhǔn)要具有明確性——對什么是直接責(zé)任，什么是間接責(zé)任;哪些屬于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，哪些不屬于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;究竟到了何種程度才算構(gòu)成嚴(yán)重失誤;什么樣的影響才能稱為惡劣;什么樣的損失、事故可算作重大;一級對一級負(fù)責(zé)，負(fù)什么責(zé)，怎么負(fù)責(zé)等，都應(yīng)具體的界定。但問題在于制度本身比較模糊，難以把握，而一旦真正確立了硬性指標(biāo)也定會包含不合理因素[4]。

其次，責(zé)令辭職能否成為引咎辭職的有力補充。引咎辭職的單一的自律行為并不足以追究那些不愿意辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，責(zé)令辭職正好填補了引咎辭職的缺陷。《公務(wù)員法》第82條同時規(guī)定，“領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，本人不提出辭職的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”可以看出，引咎辭職、責(zé)令辭職制度是一項較為完整的公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度，是自律與他律的有機統(tǒng)一。

其實，2002年出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》在明確引咎辭職的同時就已經(jīng)規(guī)定了責(zé)令辭職制度，但責(zé)令辭職制度卻尚未真正實行。出現(xiàn)責(zé)令辭職制度“紙上談兵”的原因在于:

首先，與引咎辭職的主動權(quán)相比，責(zé)令辭職屬于被動型，顯得較為難堪，領(lǐng)導(dǎo)干部不易接受，所以即使有些本應(yīng)被責(zé)令辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，相關(guān)組織為了減少工作上的阻力和麻煩，往往通過勸導(dǎo)的方式，讓其引咎辭職，而不是理直氣壯的責(zé)令辭職。在這種情況下責(zé)令辭職制度的實際效用頗令人擔(dān)憂。

其次，“神化”與效果的差距。近年來，各種媒體、輿論紛紛報道中國官員引咎辭職的事件，言辭多稱引咎辭職“是領(lǐng)導(dǎo)者政治倫理升華的體現(xiàn)”，“是政治覺悟的夢醒”，“是政治文明進(jìn)步的標(biāo)志”，“是官員們基于責(zé)任感而做出的自覺選擇”等等而將其“神化”，反映出媒體和輿論對中國引入引咎辭職制度寄托了很高的期望。引咎辭職作為體現(xiàn)民主和憲政原則的一項重要制度安排，其實只是西方國家政治生活中的常規(guī)現(xiàn)象。當(dāng)公共行政領(lǐng)域或政府官員私人生活領(lǐng)域發(fā)生了引起政府合法性降低的重大事件，為了恢復(fù)民意、維護(hù)政府合法性，相關(guān)的政府官員必須引咎辭職[4]。

從引咎辭職制度在中國的具體實施效果來看，情況的確不盡人意，“神化”與效果之間存在較大的差距。從相關(guān)規(guī)范性條例的頒布到制度最終法律化，相距的實踐時間已有幾年，但期間真正主動引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部少之又少。“非典”時期，全國數(shù)百名大小官員受到各種懲處，但主動引咎辭職的者甚少。而對于那些工作業(yè)績平平，不適宜繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部而言，要使他們以就辭職就更難。盡管有些地方大張旗鼓的推行引咎辭職，但是在施行上卻存在安撫政策[5]。江蘇省泗洪縣推行引咎辭職制后，為了照顧這些辭職人員的“情緒”，經(jīng)審查無違法違紀(jì)行為的，仍保留原有的職務(wù)待遇，另行安排工作。在深圳龍崗區(qū)，引咎辭職也遇到了類似的尷尬，雖然推行這個制度不到一年，該區(qū)已有兩名處級干部因工作不力被調(diào)離原崗位，可他們?nèi)匀皇恰疤幖壵{(diào)研員”。因此，有學(xué)者認(rèn)為對于政府治道變革，尤其是政治文明建設(shè)來說，引咎辭職只是責(zé)任政府建設(shè)的內(nèi)容之一，不能指望引咎辭職制度以及相關(guān)的問責(zé)制對于政府治道變革，尤其是政治文明建設(shè)具有實質(zhì)性的推動作用[5]，我們需要重視引咎辭職和問責(zé)制，但不應(yīng)過分的強調(diào)引咎辭職和問責(zé)制的作用。

綜上所述，中國官員問責(zé)制的不完善一方面使政府官員在執(zhí)行公共政策時，因為最壞的后果一般是行政責(zé)任方面的引咎辭職(引咎辭職并不意味著政治生涯的終結(jié))而導(dǎo)致權(quán)力缺乏約束，過于追求地方、部門、個人的利益，甚至濫用職權(quán)，損害公共利益。而另一方面，政府官員也容易形成“不求有功，但求無過”的工作態(tài)度。在問責(zé)的壓力下，一些官員最關(guān)心的可能不是因地制宜、因時制宜地執(zhí)行政策，而是如何預(yù)防各種問題的出現(xiàn)，并形成“機械執(zhí)行不會犯錯”的工作理念[4]。因此，加快建設(shè)和進(jìn)一步完善我國官員問責(zé)制是提高我國政策執(zhí)行能力和效用的當(dāng)務(wù)之急，尤其是在官員問責(zé)的機理方面應(yīng)進(jìn)行一些相關(guān)性的研究論證和反思，從而在政策執(zhí)行過程中為官員問責(zé)制的建構(gòu)和拓展形成一個良好的生態(tài)空間。

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