應對危機怎樣激活民間資本

李惠男

只有充分撬動民間資本,經濟增長才會形成持久動力

鼓勵民間投資“20條”

日前,由國家發改委牽頭制定的《關于進一步鼓勵和促進民間投資的若干意見》,即鼓勵民間投資20條(以下簡稱“20條”)已上報國務院,并有望于年內出臺。繼4萬億政府直接投資刺激經濟的效應顯現之后,國家開始鼓勵和引導民間資本入場接棒,成為拉動經濟持續增長的新動力。

“20條”內容包括:擴大民營資本的市場準入范圍、削減行政許可事項、改進對民營企業的金融服務、減輕企業稅費負擔等若干方面。擴大民營資本的市場準入范圍是“20條”中最大的亮點。據了解,對于民間資本市場準入范圍的擴大,“20條”劃定了基礎產業、基礎設施、金融保險、文教衛生和公共服務五大領域。 “20條”屬于指導性文件,內容以原則性規定為主,而業界期待的可操作性政策,則有待相關部門進一步制定,這些操作性政策有望在“20條”出臺前后陸續推出。其中包括:由央行和銀監會制定的融資政策、財政部制定的稅費減免政策、工信部制定的促進中小企業發展意見、住建部制定的促進民間資本進入市政領域的相關規定等。

早在2005年2月19日,國務院曾經發布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(非公有經濟36條),這是新中國成立以來首個以促進非公有制經濟發展為主題的中央政府文件。“非公有經濟36條”一經發布,就受到了各方的高度關注。不過,在隨后的近5年時間里,民間資本并未能如預期的那樣真正實現“非禁即入”,相反,為應對金融危機,政府大量的直接投資對民間資本的擠出效應更是引起了相關部門的重視。“20條”正是在此背景下醞釀并逐步走到了前臺。

各地政策鏈接

2009年5月28日,山東省政府公布了《關于促進和支持民間投資發展的意見》,將進一步放寬民間投資準入領域,貫徹平等準入、公平待遇的原則,盡快清理和修訂限制民間投資市場準入的法規、規章和政策性規定,引導政府投資有序退出一般競爭性領域,讓利于民間投資,引導民間資本加大投入。省政府將從金融支持、政策支持、項目建設和儲備等多方面來加強對民間投資的促進與支持。

2009年7月22日,山西省頒布了《關于促進民間資本進入我省鼓勵類投資領域的意見》,根據山西省發改委的通報,2009年—2010年,政府重點調控的6500億元投資項目將向民間開放,引導民間資本投資公路、鐵路、橋梁、城建、環保等基礎設施領域和城市公交、燃氣等市政公用設施領域。《意見》明確提出,民間資本投資將得到土地供應、財政扶持、稅費優惠等9方面的政策鼓勵。

2009年5月19日,浙江省政府出臺《關于促進股權投資基金發展的若干意見》,公開鼓勵社會資本投向股權投資基金領域,以構建“結構合理、功能完善、富于彈性”的地方金融體系。意見指出,到2012年末,該省力爭股權投資管理機構管理的社會資金規模達500億元以上。

針對即將出臺的鼓勵民間投資“20條”,地方政府紛紛表示將積極配合制定配套措施。湖北省發改委將在“20條”出臺后制定一些配套措施,現在“就等國家發改委的意見出臺了”;廣東發改委也在積極準備,已就進一步鼓勵和引導民間投資有關問題進行研究討論;浙江省發改委率先起草完成《關于進一步推動項目建設,確保投資有效增長的意見》,提出要繼續通過BT、BOT與中央企業合作等方式,加大引導民間資本投資的力度;福建省政府日前也出臺了《關于進一步鼓勵和擴大民間投資的若干意見(試行)》,允許集體、民營、外資等各類非政府的民間資本依法進入基礎設施、公用事業及其他行業和領域,并簡化投資行政審批,拓寬民間投資渠道。

民間資本尚未發力

國家統計局公布的數據顯示,今年上半年我國城鎮固定資產投資新增9.13萬億元,銀行放貸新增7.4萬億元,兩者相減等于1.73萬億元,該數字恰與4萬億元刺激投資計劃在上半年已投入的財政資金相當。4萬億計劃分兩年實施,今年大致投入2萬億。前期國務院下派多個督察組到各省檢查財政資金使用情況,結果發現地方配套資金只落實了40%。這說明在已花掉的1.73萬億元財政資金中,大部分是中央資金。這也意味著下半年中央財政若要繼續保持相應的投資強度,4萬億計劃之中,今年全年的投資額度很可能在第三季度就被提前用完,四季度的財政運行將會有較大的難度。

一方面是中央財政資金繼續保持高速投資并表現為逐步吃緊,一方面是民間資本投資規模減小,速度放緩。根據數據統計,2008年民營經濟投資增長8%,低于全社會固定資產投資6.1個百分點,相應拉動全社會固定資產投資增長由2007年的4.1個百分點降為3.8個百分點,貢獻率由2007年的47%降為27%。尤其是2008年下半年,民營經濟投資增長速度開始減緩,慢于全社會固定資產投資的增長。

金融危機之前,民營企業占整個社會經濟總量超過70%,提供就業崗位總數超過80%,成為推動中國經濟的一股重要力量。可是長期以來,民營企業由于主要依賴大規模、低價格的發展模式,致使其產品的技術含量低,因此受本輪金融危機的打擊最大。在這次金融危機中,民營企業本來可以通過投資和信貸的“雙支持”來進行產業升級,可現實的嚴峻性要求政府必須采取直接投資的手段來振興經濟,因此政策優惠都面向國有企業和大型基建項目傾斜,民營企業上半年所得實際支持較少,故而發展也出現了減速。

民營資本發展的制約因素

近年來,隨著我國經濟體制改革和對外開放的不斷深入,民間投資取得了飛速的發展。特別是2005年我國立法通過“非公36條”政策,使民間投資加速啟動。民間投資規模逐年擴大,在全社會投資中所占的份額已大大超過國有經濟投資,對全社會投資的貢獻率逐步提高,投資的自主增長能力逐步增強。但是在現實生活中,還有種種不利因素限制著民間資本的發展。

一、觀念的障礙。長期以來,政府處于經濟安全和國家戰略的考慮,對于眾多領域進行限制,并且只規定了個別可以進入的領域,而對沒有列舉的,民間資本則搞不清楚哪些是不許進的,哪些是允許進的。黨的十六屆三中全會第一次用排除法對民間資本在基礎領域的投資范圍做了規定,明確指出,凡是法律法規未禁入的基礎設施、公用事業領域,民間資本都可以進入。

二、行政體制的障礙。政府未能完全從審批型政府向服務型政府轉化,存在管理機構缺失、規章制度不明、相應人才缺乏、項目審批繁雜等問題。對于講求效率的民間資本來說,行政體制的低效會使收益下降甚至是帶來不確定性,降低了他們的投資意愿。

三、市場準入的障礙。在很多領域的準入問題上,對待民間資本往往是大門緊閉,或者是采用苛刻的標準,民間資本甚至享受不到外資企業得到的優惠。某些部門往往對民營企業采用“玻璃墻”式的限制,設置一道隱形的門檻。以鐵路建設為例,從政策層面看,目前鐵路行業準入已經基本沒有所有制限制,但目前鐵路主管部門通過行政職能和路網優勢,幾乎壟斷了所有行業資源。如在項目建設過程中,鐵路部門主導了設計、工程造價及概算、招投標等環節,其他投資者缺乏話語權,被動地面對較大幅度調高概算或者變動技術方案的風險。

四、融資方面的障礙。由于規模小,抵押品不足,民營企業很難從銀行申請到貸款,即使申請到貸款,相對于國有企業也要支付更高的利息。證券市場過高的門檻也將民營企業的融資愿望打破。政府提供的銀行技改貼息貸款、國家科技發展基金、加速折舊減免稅收、技改購買國產設備抵扣稅收等財政金融優惠政策往往與民營企業無關,使得大多數民間投資基本上仍維持“微型化”、“短期化”的投資類型。

五、自身素質的障礙。從人員素質來講,多數民營企業經營者和從業者文化素質不高,很多人只有小學、初中文化水平。從企業管理來講,由于民營經濟自身的特性,在資本原始積累時期采用了個體業主制、家庭制、合作制等管理方式,但當企業發展到一定規模后,這種管理方式就有可能成為企業發展的障礙和束縛。

激發民間資本的投資熱情

當前,盡管國內經濟已經企穩回升,但是拉動經濟增長的主要原因,還是由政府主導的項目投資和財政補貼刺激的消費增長所產生的作用。從中長期來看,政府大規模投資很難持續,經濟能否持續向好主要取決于政府投資是否能夠有效撬動民間資本投資。只有充分撬動民間資本,經濟增長才會形成持久動力。因此,未來如何引導民間投資并及時跟進已成為當務之急。與國家巨額投資相比,零散的民間投資雖不是大手筆,但也不可小覷,一旦啟動,不僅可以增強經濟增長的自主動力,而且還可以在就業尤其是解決農民工、城鎮失業下崗人員就業問題上發揮作用,對消費也會有很大幅度的拉動。當前需要考慮擴張型的財政如何穩步退出,以及如何轉換國內經濟增長動力,從政府投資拉動轉向社會投資拉動。這一轉換不僅關系到經濟穩定回升,也關系著未來我國經濟增長的質量和路徑。因此,政府應加大政策調整和體制改革力度,促進經濟增長由目前政府投資拉動為主向社會投資拉動為主轉換。當務之急則是,盡快放開對民間資本的限制,完善社會投資的政策環境,以保證增長的可持續性。故此,要啟動民間資本投資有必要加強以下幾個方面的改善:

首先,要進一步放寬市場準入,拓寬社會投資的領域和渠道。消除投資領域中對民間資本的進入壁壘,給民間資本投資以“國民待遇”;嚴格執行《反不正當競爭法》和《反壟斷法》以打破壟斷,允許社會資本進入金融、鐵路、航空、電信、電力等行業;阻止國外企業的補貼、傾銷等不正當競爭對我國中小企業造成的損害。

其次,要進一步深化投資體制改革,為擴大民間投資提供體制保障。嚴格界定政府和市場的關系,限制和縮小政府投資領域,逐步實現政府投資僅限于提供公共產品。

同時,通過稅收、財政貼息、政府采購等政策扶持中小企業。借鑒國外經驗,對規模較小的企業,所得稅按個人所得稅征收。清理行政事業性收費,切實減輕企業負擔。擴大對科技創新型、勞動密集型中小企業的貸款貼息支持規模和范圍。加大中小企業發展專項資金規模和支持范圍。

最后,還要積極拓寬融資渠道,切實解決中小企業融資難問題。一方面可以考慮加快設立非國有中小型銀行進度;繼續完善中小企業信貸政策,增加對中小企業貸款。另一方面,加快研究和制定相關法律法規,使部分民間信貸合法化,充分發揮民間信貸資本經營靈活、方便的優勢。同時,發展風險投資基金,為民間投資者進行高新技術項目投資提供資金支持。

本次即將出臺的“鼓勵民間投資20條”在包括擴大民營資本的市場準入范圍,削減行政許可事項、改進對民營企業的金融服務、減輕民企稅費負擔等若干方面進行了積極深入的探索。這當中包括一系列政策亮點,比如適當放開中小企業債券市場、民企稅后利潤進行再投資和技術研發可享受稅收抵免等。諸多措施對于民間資本可謂是極大利好,但是,未來民間投資能否成為經濟復蘇新引擎,關鍵還在于落實效果。