新郵政法下的快遞出路

4月24日，十一屆全國人大常委會第八次會議表決通過了修訂后的《中華人民共和國郵政法》(以下簡稱新《郵政法》)，2009年10月1日將正式實施。現行《郵政法》(以下簡稱舊《郵政法》是1987年1月1日起施行的)。我國加入世界貿易組織，郵政市場競爭日益加劇，郵政業發展和政府監管面臨新的形勢，傳統的政企合一的郵政管理體制已不能適應市場經濟需要。

相比舊《郵政法》，新《郵政法》在許多方面做了大幅度的修訂，比如明確了郵政管理政企分開、規定了郵政管理部門的監管職責，規定了郵政普遍服務的制度和措施，補充、完善了安全監管的制度和措施，修改了郵政業務資費的制定機制，完善了有關法伴責任的規定。更為重要的是，新《郵政法》確立了快遞業務經營許可制度，嚴格快遞業務市場準入。新《郵政法》對快遞業務作了專章規定：對經營快遞業務實行許可制度，并從資金規模、服務能力、安全保障等制度措施等方面規定了申請經營快遞業務應具備的條件；明確快遞企業要加強服務質量管理，完善安全保障措施等。因此，新《郵政法》的實施對快遞行業經營和管理的格局將產生較大的影響和變化。

對快遞行業的主要影響

確立快遞行業納入郵政監管并設定行政許可。設定對快遞的行業監管，是新《郵政法》在舊《郵政法》基礎上的重大變化。按照新《郵政法》第五十一條規定‘經營快遞業務，應當依照本法規定取得快遞業務經營許可：未經許可，任何單位和個人不得經營快遞業務。”因此，在國內從事快遞業務的企業將面臨新的郵政主管部門的嚴格監管。按照發收件人所他的地方不同，快遞一般可以分為國內快遞和國際快遞兩種業務。在新《郵政法》出臺以前，國內快遞并沒有明確的專門監管機構和市場準入機制，而國際快遞業務在傳統上一直隸屬于國際貨運代理的一個業務品種并按照國際貨運代理來監管。新《郵政法》出臺，一方面給國內快遞和國際快遞都設定了一個新的監管機構——郵政主管部門：另一方面，使原來對快遞行業的行政管理從一般行政管理加備案管理改變為需要通過行政許可取得營業資格。

禁止外商投資信件類國內快遞業務。新《郵政法》第五十一條第二款：外商不得投資經營信件的國內快遞業務。第八十四條：信件，是指信函、明信片。信函是指以套封形式按照名址遞送給特定個人或者單位的緘封的信息載體，不包括書籍、報紙、期刊等。按此標準，任何外商投資的快遞企業，將不得從事寄遞裝在寫有收信人地址名稱的信封里的任何信息載體業務。禁止從事寄遞的物品范圍不僅包含了紙質的商業信函、單據、文件、說明書等，也包含了能充當信息載體的光盤、移動硬盤、儲存卡等非傳統媒介。如果照此實施，信件類的范圍如此廣泛，無疑構成外商投資國內快遞業務的重大障礙。

賦予郵政主管部門強有力的行政監管和處罰權力。新《郵政法》賦予郵政監管部門新的市場監管和處罰的權利。具體為：

檢查權：進入現場、查閱資料憑證、開拆檢查郵件：查封扣押權：查封有關場所扣押有關財物；罰款權、停止經營權，并對設立分支機構、合并、分立：未向郵政管理部門備案的，未在信件封套的顯著位置標注信件字樣的，將信件打包后作為包裹寄遞的責令停業整頓。

停止經營快遞業務：未書面告知郵政管理部門并交回快遞業務經營許可證或者未按照國務院郵政管理部門的規定妥善處理尚未投遞的快件的。

根據新《郵政法》第四條：國務院郵政管理部門和省、自治區、直轄市郵政管理機構(以下統稱郵政管理部門)對郵政市場實施監督管理，應當遵循公開、公平、公正以及鼓勵競爭、促進發展的原則。可以理解為，具有行政執法權的郵政管理部門僅限于國務院郵政管理部門，即交通部郵政局和省級郵政管理機構。

尚待解決的問題

國際快遞業務面臨多重監管。新《郵政法》第五十三條規定：“申請快遞業務經營許可，在省、自治區、直轄市范圍內經營的，應當向所在地的省、自治區、直轄市郵政管理機構提出申請，跨省、自治區、直轄市經營或者經營國際快遞業務的，應當向國務院自B政管理部門提出申請：申請時應當提交申請書和有關申請材料。”顯而易見，新《郵政法》規定從事國際快遞業務的企業必須先向郵政部門申請取得許可證。

然而，現行的商務部《國際貨物運輸代理業管理規定》第十七條第一款規定“國際貨物運輸代理企業可以接受委托，代為辦理國際快遞，私人信函除外”：《外商投資國際貨物運輸代理企業管理規定》第九條第一款規定“經批準，外商投資國際貨運代理企業可經營國際快遞(不含私人信函)”：第三條規定“中華人民共和國對外經濟貿易部及其授權機構是外商投資國際貨運代理企業的審批和管理機關”；第十條規定“設立外商投資貨運代理企業應按照國家現行的有關外商投資企業的法律，法規所規定的程序，向商務部及其授權部門審核并批準企業的設立”。

根據《中華人民共和國海關對進出境快件監管辦法》第二條、第三條、第十條、第十五條的規定，海關總署不僅確認商務部為進出境快遞業務的主管部門，而且確認經商務部批準的進出境快件運營企業可以經營私人信件以外的所有法律、法規允許進出境物品的寄遞業務。海關對于私人信件和其他具有信件性質的物品采取不同的監管辦法。由此可見，正如商務部《關于進一步明確航空快遞業務是國際貨運代理業務的組成部分的通知》所聲明的：“國際快遞業務是國際貨運代理業務的一部分，凡經商務部批準經營國際快遞業并在國家行政管理局登記注冊的企業，均有合法經營權。”也就是說，在《郵政法》修訂之前的法律和監管框架下，國際快遞業務傳統上是作為國際貨運代理業務的一部分由商務部門審批和管理的。

《行政許可法》實施后，與國際貨代業務有關的無船承運、船舶代理、民航貨運銷售代理、代理報關和報檢等業務火都由以前的審批制改為注冊登記制。新《郵政法》反其道而行之，對國際快遞行業設定嚴格行政許可，并將其從傳統商務部門的管轄中分割出來納入郵政系統管轄。那么新《郵政法》一旦實施，前述商務部頒布的各項規定是否需要遵守?是否向郵政部門申請獲得許可之后再按照之前的程序向商務部審批?這種安排是否會帶來各部門們之間職責不清、扯皮推諉、增加企業負擔、降低效率等不良反應?尚需實踐檢驗。至少，對于從事國際貨代的企業來說，至少又多了一個主管機關，多了一道審批手續。

新《郵政法》的適用范圍。新《郵政法》的立法內容體現了保障郵政普遍服務的理念的同時也強調對快遞行業的艙管，對快遞行業設定了嚴格的市場準入和監管處罰程序，但是恰恰最主要的行業標準卻沒有給出明確說法。縱艦整個法律條文：新《郵政法》對快遞行業范圍規定了快遞不得從事郵

政專營和國家機關公文，是對快遞行業的外延，卻沒有涉及比如什么重量或尺寸范圍的物品屬于快遞范圍，又或者要加上承諾寄遞多少日之內到達等條件。對于規則的執行者和遵守著來說，沒有明確的標準和界限，而一旦越界又會遭受處罰的局面無異于一場噩夢。

明確界定快遞的業務范圍主要需要從兩個方面入手，一邊是最小到什么邊界，一邊是最大到什么邊界。

有關郵政專營問題。新《郵政法》中出現了許多容易混淆的概念，在討論最小邊界之前，需要了解郵政專營和郵政普遍服務的概念。新《郵政法》中的郵政普遍服務，是指按照國家規定的業務范圍、服務標準和資費標準，為中華人民共和國境內所有用戶持續提供的郵政服務。新《郵政法》第五條規定：國務院規定范圍內的信件寄遞業務，由郵政企業專營。相對于郵政普遍服務的概念。法律對郵政專營的規定更多是一項權利，限制郵政企業之外的主體不得從事的郵政專營業務，快遞企業不得從事郵政專營業務。而相比郵政專營的概念，郵政普遍服務更多的是一項義務，是郵政企業必須做的事(第二條第二款：郵政企業按照國家規定承擔提供郵政普遍服務的義務)。郵政普遍服務涵蓋范圍就比較廣泛：新《郵政法》第十五條規定：郵政企業應當對信件、單件重量不超過五千克的印刷品、單件重量不超過十千克的包裹的寄遞以及郵政匯兌提供郵政普遍服務。郵政企業按照國家規定辦理機要通信、國家規定報刊的發行以及義務兵平常信函、盲人讀物和革命烈士遺物的免費寄遞等特殊服務業務。郵政普遍服務享受國家補貼和特殊政策(第十六條：國家對郵政企業提供郵政普遍服務、特殊服務給予補貼，并加強對補貼資金使用的監督。第十七條：國家設立郵政普遍服務基金)。郵政普遍服務對一般郵件的損失免責(第四十六條郵政企業對平常郵件的損失不承擔賠償責任。但是，郵政企業因故意或者重大過失造成平常郵件損失的除外)。

因此，郵政普遍服務的范圍要遠遠大于郵政專營的范圍。在郵政號營范圍之外的業務，包括部分郵政普遍服務的內容，也屬于快遞企業的業務范圍，區別就在于資費標準、服務水平和時效性。界定快遞業者不能觸碰的紅線應當是郵政專營的標準。事實上，正如有些媒體所報道的那樣：郵政專營的標準在新《郵政法》中沒有得到確定。

新《郵政法》修訂草案幾易其稿，主要問題就在丁二郵政倫業和非郵政快遞企業對郵政專營范圍的意見無法統一，因為專營范圍的限制大小，關系到非郵政快遞企業的生意乃至生存。最終，新《郵政法》對郵政專營范圍做了模糊化的表述。第四條和第五十五條的相關表述分別為“國務院規定范圍內的信件寄遞業務，由郵政企業專營”，以及“快遞企業不得經營由郵政企業專營的信件寄遞業務，不得寄遞國家機關公文”。這種模糊化的表述，將可能引起今后市場監管的混亂無序，也讓各快遞企業無所適從。新《郵政法》對此的模糊化處理，說明在郵政專營標準的問題上，仍然存在很大的爭議。這也給今后由行業主管部門起草修訂《郵政法實施細則》留下了很大的空間。

二是明確寄遞什么尺寸或時限的物品屬于快遞。對于快遞業的上限標準，新《郵政法》未有涉及，而目前能夠找到的依據就只有郵政總局發布的《快遞服務行業標準》(Yz／T0128－2007)了。此標準規定：快遞服務是指快速收寄、運輸、投遞單獨封裝的、有名址的快件或其他不需儲存的物品，按承諾時限遞送到收件人或指定地點、并獲得簽收的寄遞服務。快遞服務時限指快遞服務組織從收寄開始，到第一次投遞的時間間隔。除了與顧客有特殊約定(如偏遠地區)外，服務時限應滿足以下要求：同城快遞服務時限不超過24小時：國內異地快遞服務時限不超過72小時。快件的單件重量不宜超過50公斤：快件的單件包裝規格任何一邊的長度不宜超過150厘米，長、寬、高三邊長度之和不宜超過300厘米。如果按照《快遞服務行業標準》的規定，屬于快遞行業的業務范圍必須同時滿足如下條件：

收寄、運輸、投遞單獨封裝的、有名址的快件或其他不需儲存的物品，按承諾時限遞送到收件人或指定地點、并獲得簽收。

同城服務承諾時限不超過24小時；國內異地服務承諾時限不超過72小時。

單件重量不超過50公斤，單件包裝規格任何一邊的長度不超過150厘米。長、寬、高三邊長度之和不超過300厘米。

換句話說，任何不滿足上述范圍的寄遞或零擔運輸服務都不屬于快遞行業的范圍，也將不適用新《郵政法》的管轄。在新《郵政法》對此沒有明確的情況下，上述標準可以作為界定快遞是否適用新《郵政法》的重要依據。

郵政企業的定義與壟斷經營。新《郵政法》第八十四條，“郵政企業，是指中國郵政集團公司及其提供郵政服務的全資企業、控股企業。”僅從上述定義來看，隸屬于郵政集團的中國速遞服務公司(EMS)以及中國郵政儲蓄銀行都應該是新《郵政法》所規定的郵政企業。照此推論，中國速遞服務公司(EMs)——家專門從事快遞業務的快遞企業，將“依法”享受郵政企業所有的特權和優惠，如享受國家特殊補貼以及享受法律規定的賠償責任限制和免責等。而對快遞行業影響最大的是：中國速遞服務公司(EMS)如果作為郵政企業將成為中國境內唯一繹背郵政企業專營范圍快遞業務的壟斷企業。

據了解，由國家郵政局起草的《郵政企業專營業務范圍(討論稿)》將郵政專營的范圍定在了150克以內，排除采納呼聲很高的“重量加資費”的方案2。而150克相大約當于30頁A4紙的暈量。如果這樣的專營標準結合新《郵政法》對郵政企業的定義，國內消費者快遞幾十頁的文件將不得不面臨只能選擇市場唯一供應商EMS的局面。而按照法律它將作為郵政企業享受廣泛的免責和責任限制。

新《郵政法》第十八條規定：“郵政企業的郵政普遍服務業務與競爭性業務應當分業經營。”但實際上，在中國速遞服務公司(EMS)頭上戴了兩頂帽子：郵政企業、快遞企業。很明顯，這樣的安排將有悖于立法的初衷有悖于維護市場環境和消費者權益。

綜上所述，新《郵政法》對郵政企業的定義需進一步明確，應修改為“郵政企業，是指中國郵政集團公司及其提供郵政普遍服務的全資企業、控股企業”。也就是說，確定是否從事郵政專營業務、是否享受國家財政補貼以及是否享受責任限額等優惠政策的界限不應是企業產權關系，而是該企業所從事的業務-——郵政普遍服務。

限制外資與CEPA。此外，對于“外商”的定義，新《郵政法》還需要進一步加以解釋，《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》(以下簡稱CEPA)規定：“允許香港服務提供者以獨資形式在內地提供貨代服務。對香港服務提供者在內地投資噸貨代企業(國際貨代)的最低注冊資本要求比照內地企業實行。”可以理解為賦予了香港地區企業或法人在大陸從事貨代業務的國民待遇。新《郵政法》的出臺，是否就要將港、澳地區投資人排除在經營國內快遞業之外?如果這樣做是否與CEPA的原則不一致?還需要進一步明確。

對新的監管體制的司法建議

目前，世界上許多國家已經或正在陸續改革郵政體制，修改郵政立法，開放郵政市場。1994年4月由世界貿易組織成員國簽署的《服務貿易總協定》提出，成員國應當取消國家法律規定的郵政業務專營權，實行郵政業務的自由化經營。我國在加入世界貿易組織時，也對許多國家作出了開放包括國際快遞市場在內的國際貨運代理服務市場的鄭重承諾。對新《郵政法》及其實施細則斗膽提出以下建議：

新《郵政法》頒布實施后，應立即出臺與其他有關法律法規相沖突的解釋，或提請有關部門對法規作出修改；以便法律、法規和部門規章的內容相一致：

《新郵政法實施細則》麻盡早確立郵政專營附標準，以便《郵政法》具有可操作性，而郵政號營標準不宜規定的太寬泛，否則會導致壟斷經營并且大部分快遞企業將難以為繼；

協調好商務部與郵政管理部門對快遞行業的管理關系，明確職責、提高效率。

總之，快遞業是我國發展最快的行業之一。國內快遞依托近年來興起的電子商務不斷發展壯大。國際快遞業務在國家改革開放的二十幾年米發展迅猛，為促進我國對外貿易的發展作出了重要貢獻，如今已成為我國服務貿易中不可缺少的重要組成部分。如何保證快遞業務朝著健康有利的方向發展，這是政府部門在制定行業管理政策時的基本指導思想，重在引導、保護，促進快遞服務企業在日益開放的市場環境中逐漸與國際同行接軌、健康發展，而不是簡單地為了管現而管理，更不能屈從于某一個部門利益。希望《郵政法實施細則》的修訂能從結合行業業務實踐和適應國家入世形勢需要的高度，慎重立法，使出臺的規定真正起到規范市場、保護合法自由競爭、促進企業健康發展的目的。