基于公共政策歷史文獻觀察的勞動關系

摘要：勞動關系一直是國內外理論界和企業界普遍關注的問題。以歷史文獻觀察為研究方法，以公共政策為研究視角，從勞動合同制度、集體協商與集體合同、勞動福利與社會保障制度、勞動爭議與勞動仲裁為細分角度找尋我國勞動關系的歷史軌跡。論證了近20年內公共政策對勞動關系和諧發展的促進。并預測，在未來幾年的發展中進一步破除二元勞動結構。建立統一的勞動力市場；提高勞動者組織化程度以及對全國人力資源的規劃將成為公共政策的特別關注點。

關鍵詞：勞動關系；公共政策；歷史文獻觀察

中圖分類號：F241.3

文獻標識碼：A

文章編號：1003-7217(2009)03-0102-04

和諧勞動關系是一國經濟發展的保障。改革開放以來，我國日益激化的勞資沖突，引起大眾傳媒、學術界、公共政策的關注，勞動關系也成為公共政策調控的重點。從政府報告、法律撰文的公共政策角度全面研究勞動關系發展軌跡，找尋其歷史規律并依此預測未來，既有學術意義也有實用價值。

一、研究視角與方法

公共政策是指由政治家(具有立法權者)制定的并由行政人員(國家公務人員)執行的法律和法規；凡是政府決定做的或決定不做的事情就是公共政策。本文所研究的公共政策則是指社會公共權威(國家政府)在特定情境中，針對特定問題，為達到某一目標而制定的行動方案(通知、規定)和行動準則(法律、法規)，是國家對于一切社會問題調控的一種手段。

文獻研究是社會學研究方法中的一種，是對于通過文字、圖像、符號、聲頻和視頻等手段儲存在物質載體上，并按照一定邏輯組織的有關知識內容的信息記錄進行的搜集、篩選、統計、分析的研究。本文以公共政策歷史文獻觀察為研究方法，找尋我國勞動關系的歷史軌跡，從公共政策視角探索我國勞動關系的發展，并試圖分析其發展趨勢。

根據文獻研究的步驟，首先設定《國家法規數據庫》為文獻檢索庫確定的搜集范圍；其次，根據瀏覽一篩選一閱讀一記錄的四步法程序統計出文獻規律，以作為初步研究；再通過年份、時代背景、規范對象的綜合觀察對勞動關系的發展進行進一步的分析研究。

二、公共政策中的勞動關系問題分類研究

按照文獻研究法，檢索出1988～2008年調節勞動關系國家層面的法律規章307項。其中，最主要的是勞動合同制度、集體協商與集體合同、勞動福利與社會保障制度、勞動爭議與勞動仲裁及其他勞動關系相關制度。

(一)勞動合同制度

勞動合同亦稱勞動契約，是勞動者與用人單位確立、明細、變更和終止勞動權利和義務的協議。公共政策對勞動合同制度的關注始于1992年勞動部7號文發出的《關于擴大試行全員勞動合同制的通知》，而2008年1月1號正式實施的《勞動合同法》正是這20年來公共政策對勞動合同制度規范的結晶。從歷史文獻的觀察來看，新《勞動合同法》是歷史積累和政策發展的產物，而就今天新法所產生的社會效應而言，這實際又是勞動關系矛盾爆發及調和的新起點。到新法頒布為止。期間國家部委一共頒布推進完善勞動合同制度的規章政策26篇，其中針對中央銀行、國家鐵路用人單位、郵電企業、退伍軍人復員等專項政策占12篇，而另有14篇則是針對“全員實施

勞動合同制度”的推進而專門頒布的。

勞動合同制度化的策略自1992年已成為政策話語大主流，更是政府協調勞動關系的一個重要舉措。公共政策認為：勞動者與用人單位之間沒有簽訂勞動合同就不存在勞動關系。為調整勞動關系，經歷了4大步驟：簽訂勞動合同確立勞動關系一完善勞動合同改善勞動關系一通過勞動關系暴露出勞動合同缺陷一給勞動合同立法。勞動合同的推廣范圍也不斷擴大，由國有企業試行。到所有公有制企業實行勞動合同制，再到非公有制企業，再到全國全面實行勞動合同制，其中，對非公有制企業實行勞動合同專門頒布法律。

(二)集體合同與集體協商制度

集體合同是個人勞動合同的對稱，集體協商則是簽訂集體合同的唯一渠道。從1995年開始推行集體協商制度，共頒布相關法規制度10條。到2006年，全國已有31個省(自治區、直轄市)不同程度地開展了集體協商工作。政策話語的進程如表2。

可見，集體合同和集體協商公共政策也在不斷推進的過程中。1995年首次關注該問題，總工會頒布試行辦法后，實際中暴露出一些問題：有的企業全員勞動合同還沒有推行完成，無暇顧及集體勞動合同的簽訂；有的企業認為職工的工資、勞動條件等，符合國家的法律法規就行了，而且企業和職工又簽訂了個體勞動合同，無需再用集體合同來確定亟待解決的問題；而在集體合同審核管理工作上，對企業報送的集體合同文本也出現了諸多不規范。于是勞動部1996年下發通知進一步規范。工資協商是集體協商的核心，2000年的工資集體協商辦法和2001年的平等協商通知抓住了這一核心問題，使集體合同和集體協商上了一個臺階。在推進集體合同實行的過程中，出現了片面強調集體合同的簽約率的問題，各地出現重形式輕內容、重數量輕質量、重文本輕制度的現象，鑒于此，2004年5月1日起施行的《集體合同規定》進一步加以規范。從政令用詞來看，由“試行辦法”到“通

知”再到“規定”，對集體合同和集體協商的規制越來越高，內容越來越詳盡。至2006年，進而將集體協商推行到區域性和行業性。區域性、行業性集體協商是集體協商的高級形式，也有利于克服企業工會弱勢、不能與雇主平等談判的問題。

(三)勞動福利與社會保障制度

公共政策對于勞動福利與社會保障高度關注，且事無巨細：從工資調控保證勞動者的基本生活，到勞動保險政策化排除勞動者的后顧之憂，再到對工時、工傷、休假、培訓等各個細則的依次規范。

勞動福利和社會保障的公共政策話語發展明顯呈現出我國的特色。在2000年前，公共政策關注的主要是公有制企業的勞動分配制度改革及社會保障制度改革，正是這些法令推動公有制企業勞動分配制度由企業內“大鍋飯”到與市場經濟相適應的按勞分配。勞動保障制度改革逐步建立起符合市場經濟要求的企業社會保險體系，減輕企業負擔。2000年以來，公共政策較多地關注非公有制領域的勞動者勞動福利和勞動保障，實行最低工資標準；在非公有領域推行社會保障制度；對工傷保障等進行規范。這些都是市場經濟國家政府在勞動關系三方協調機制中的行為。這說明，我國政府在推動公有領域勞動分配和社會保障市場化的同時，正在以第三方的身份規范勞動力市場。

(四)勞動爭議與勞動仲裁制度

1993年6月11日，中華人民共和國國務院令第117號令頒布《中華人民共和國企業勞動爭議處理條例》，并宣布于同年8月1日開始實施。這是我國首次以公共政策出臺法律來規范勞動爭議的處理方案。該條例對企業方可以自行設立勞動爭議調解委員會提出具體要求；就縣、市、市轄區應當設立勞動爭議仲裁委員會給予相應指導。1995年8月17日，全國總工會又頒布了《工會參與勞動爭議處理試行辦法》(總工發(1995)12號)作為協調勞動爭議處理的補充，并就工會如何參與勞動爭議協商、主持勞動爭議調解、參加勞動爭議仲裁、代理職工參與訴訟、參與處理集體勞動爭議等相關問題給出了明確指示。

1986年恢復勞動仲裁制度，此后勞動仲裁是勞動爭議當事人向人民法院提起訴訟的必經程序。

1993年11月5號，勞動部先后頒布《勞動爭議仲裁委員會組織規則》(勞部發(1993)300號)、《企業勞動爭議調解委員會組織及工作規則》(勞部發(1993)301號)，并于頒布當日起開始實施。這兩個公共政策也正是我國對勞動爭議仲裁問題的首次規范。到1995年，在勞動仲裁的實際操作中相繼出現仲裁申訴時效問題、仲裁處理時效問題和仲裁調解的程序和效力問題，為保證勞動爭議仲裁工作的順利開展，全國人大法制工作委員會又追加出臺了《勞動部關于勞動爭議仲裁工作幾個問題的通知》(勞部發(1995)338號)。

這些公共政策都對勞動爭議處理機構受理勞動爭議案件的范圍作出明確的規定，勞動爭議受案范圍得到了擴大，實踐中許多模糊不清的勞動爭議有了明確的法定救濟渠道。但是由于勞動爭議的多樣與復雜，仍然有多數勞動爭議問題無法得當的處理。為了公正及時解決勞動爭議，保護當事人合法權益，促進勞動關系和諧穩定，2007年12月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》(中華人民共和國主席令第八十號)，并于2008年5月1日開始實施。

(五)其他

對勞動力市場、就業促進、《勞動法》執行制度、勞動和社會保障事業實行規劃、勞動用工備案制度以及對私營企業勞動關系管理等，我國政府也有相應的公共政策，這些政策是協調勞動關系發展不可或缺的部分。公共政策還主要聚焦于幾個方面：(1)勞動監察體系。我國從1994年開始全面開展勞動監察工作，以監督企業不規范用工行為。自2004年12月進一步施行《勞動保障監察條例》(中華人民共和國國務院令第423號)。(2)農民工問題。1990年代末公共政策開始關注農民工問題。到2006年1月國務院出臺了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》(國發(2006)5號)，力圖推進就業一體化。

三、研究結論

我國政府在勞動關系三方協調機制中起著主導作用。勞方在勞動關系中的話語權很弱。資方雖然在勞動力的供求關系中處于優勢，但與政府相比，也是弱勢。政府通過公共政策對勞動關系的調控，從來都沒有間斷過，只是每個時期因為經濟背景和社會大環境的差異，而有不同的關注重點。

勞動關系的和諧發展，還期待著公共政策的不斷推動。經過改革開放30年的發展，我國市場化勞動關系基本形成；公共政策也基本對勞動關系各方面進行了規制。今后，一方面，需要提高公共政策的執行力，使已有的法律法規能真正有效實施；另一方面，需要根據新形式完善公共政策。筆者認為，在勞動關系未來幾年的發展中，公共政策還應對以下幾個方面作出特別關注：(1)進一步破除二元勞動結構，建立統一的勞動力市場。二元勞動市場不但造成了“春運”等中國特殊社會問題，而且產生了大量的勞動用工違規和勞動爭議，危及社會穩定；也產生了“民工荒”，危及經濟健康發展。因此，需要全面規范勞動社會保障制度、實行社會保險全國統籌，同時改革戶口制度、義務教育制度及城市住房補貼、最低社會保障制度等，使“農民工”能平等享有勞動者權利，促進勞動力自由流動。(2)提高勞動者組織化程度。勞動關系的協調需要勞動者、雇主雙方力量平衡，政府適當調控。中國企業工會的依附地位使其不能成為與雇主抗衡的主體。公共政策可以逐步規范行業工會和區域工會的組建，使它們成為集體談判的主體。(3)對全國人力資源進行規劃。就業問題一直是中國的大問題，可以實施勞動力培養培訓計劃，并與國際勞動力市場接軌，輸出中國技工；同時提高全民就業素質，提升產業水平。就具體立法而言，需要對以下問題進一步規范：明確訂立集體合同的原則、主體、程序和法律效力；提升勞動爭議處理、勞動保障監察的立法層次；對勞動者罷工權利進行規定；改進工會不能發揮作用的狀況；對集體談判和集體勞動爭議進行規范；對企業民主與員工參與進行規定。