也談審議意見的形成方式

　　聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，是人大常委會行使監督職能運用最多的方式，而這種監督的實效，主要體現在“一府兩院”研究處理審議意見的最終效果上。
　　“一府兩院”研究處理審議意見有一個好的效果取決于以下幾個因素：一是常委會組成人員的審議質量很高，提出的意見切中問題的實質和要害；二是形成的審議意見充分反映了組成人員的一致意見，而且具有現實可操作性；三是審議意見具有一定權威性和約束力，必須認真研究處理。
　　形成以上幾個因素，需要做好以下幾個方面：
　　首先，在聽取和審議專項工作報告前應做充分的準備。一是組織部分常委會組成人員（特別是熟悉此項工作的組成人員）、人大代表和有關工作人員開展深入細致的調研，形成對該項工作成績評價客觀、問題分析準確、建議意見可行的調研報告并分送每位組成人員。二是召開常委會主任會議，駐會組成人員全部參加（已占組成人員的大多數），對將要審議的專項工作報告及調研報告進行初步審議，然后根據大家的意見形成一個審議意見參考稿。三是在召開常委會會議的七天前，將“一府兩院”的專項工作報告連同審議意見參考稿送各位組成人員，供其準備審議發言參考。
　　其次，審議意見應歸納組成人員的審議發言，形成一個具有一致性的共同意見。現在有些地方只是將組成人員的審議發言作文字上的整理，不作歸納，這樣做的不足之處是，組成人員由于有從事工作不同、個人知識閱歷不同、對審議的專項工作熟悉程度不同等個體差異，有可能提出的意見差異較大，甚至有可能完全相左。這樣的審議意見交“一府兩院”研究處理，一是顯得常委會履行此項監督職能過于隨意，降低了審議意見的嚴肅性和法定作用；二是“一府兩院”對這種審議意見的重視程度可能會打些折扣，在研究處理和報告研究處理情況時也比較難辦，而且研究處理情況的報告也很難得到組成人員的一致認可。有人提出，《監督法》明確的是常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理，所以審議意見應該是每個組成人員的意見而不是集體意見。筆者認為，“組成人員的意見”也可以理解為全體組成人員的意見或組成人員的共同意見，關鍵應看哪種形式的審議意見更能體現監督的價值和發揮監督的作用，而不應該機械地從字面來理解。
　　第三，審議意見應在常委會會議上獲得通過。按照有關法律的原則，人大及其常委會是集體行使職權，常委會組成人員行使職權所表達的意志，只能蘊涵在常委會的集體意志之中。聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，要求“一府兩院” 研究處理審議意見以加強、改進或落實某項工作，是常委會在集體行使監督職權，具有權威性和嚴肅性，因此要求“一府兩院”研究處理的審議意見，應當是常委會全體組成人員的集體意見。既然是集體意見，就應當在常委會會議上獲得通過。現在不少地方的做法是，待常委會會議開過之后，常委會辦事機構根據組成人員的審議發言歸納整理出審議意見，由秘書長或常委會有關領導審簽后送交“一府兩院”研究處理。這樣做的好處是整理審議意見有充足的時間，不足之處是未經會議通過的審議意見，從一定意義上講算不上常委會全體組成人員的集體意見，其權威性和約束力降低，而且未被充分吸納自己意見的組成人員可能不認可。有人還認為，審議意見在常委會會議上通過，與決定決議相混淆，不太妥當。筆者認為，只要是常委會全體組成人員集體的意見，就應當集體通過。在會議上通過是保障和體現民主集中制的形式，它并不表明審議意見與決定決議在法定效力上屬于同一個層次。
　　綜上所述，審議意見形成的過程和方式概括如下：（1）對擬審議的專項工作開展深入調研并形成調研報告；（2）將調研報告送每位組成人員；（3）召開主任會議由全體駐會組成人員根據專項工作報告、調研報告形成審議意見參考稿；（4）召開常委會會議前將審議意見參考稿連同專項工作報告送每位組成人員；（5）召開常委會會議，在聽取專項工作報告后組成人員充分審議發言；（6）發言完畢由會議主持人結合審議意見參考稿對組成人員發言進行總結概括；（7）由工作人員在會議間隙對審議意見進行整理，形成正式文稿；（8）會議對整理后的審議意見文稿作短暫審議后進行表決；（9）由常委會辦事機構將審議意見印送“一府兩院”研究處理。
　　
　　（作者系重慶市萬州區人大常委會副秘書長）