“立法前論證”有著很強的現實性和必要性

　　據媒體報道：北京市人大立法重心前移，開始試行地方性法規“立法前論證”制度。2008年對6個立法項目進行了論證，其中1個立法項目未獲通過，2009年初步安排14個立法項目擬予論證，有關準備工作正在進行中（2009年1月14日《人民日報》）。
　　對北京市人大推出的這種“立法前論證”制度，筆者認為正是適當其時，在目前有著很強的現實性和必要性。眾所周知，自上世紀80年代起，我國的立法工作已然駛入“快車道”，全國人大和國務院每年都要頒行多部法律和行政法規，各地制定的地方性法規更是數量眾多，可以說，“無法可依”的狀況已經基本上得到改變。同時也毋庸諱言，出臺的法律法規質量參差不齊，可操作性差，部分法律法規的有關條款時有沖突等各類問題也日益突出。而另一方面，一些急需立法的項目遲遲“難產”，另一些無須立法或應暫緩立項的法規卻占用了有限的立法資源。這一系列問題產生的根源是復雜的，解決問題也遠非一日之功，需要從體制、制度和工作方法等各個方面予以改進。這其中，實行“立法前論證”制度無疑有著積極的意義。
　　其一，實行“立法前論證”制度對提升立法工作水平、保障立法質量關系重大。“立法前論證”制度實質是把住立法項目的入口，對預立項目進行審查和篩選，把真正符合條件的立法項目納入立法規劃之中，在必要性、可行性、急迫性、前瞻性等各個要素具備的前提下適時啟動立法項目。經過這樣一個前置程序，法規的質量便基本能夠得以保障，立法工作水平也能夠在原有的基礎上有一個新的提升。
　　其二，實行“立法前論證”制度可以為破除部門利益筑起一道藩籬。近年來，部門利益已經成為困擾立法工作的一個頑疾。有關方面也探索了不少方法試圖破解這個難題，譬如試行立法項目對外“發包”，將法規草案向社會公開，廣泛征求意見等等。然而，筆者以為根本的一條在于堅持和強化人大的立法主體地位，任何偏離這一原則的方法都是值得商榷的。而實行“立法前論證”制度則恰恰符合這樣的需要：政府各行政部門報送的立法項目統一經過立法機關的審查和篩選，從而改變了“政府報什么，人大審什么”的局面，為破除部門利益奠定了一個良好基礎。
　　其三，實行“立法前論證”制度是節約立法資源、降低立法成本的有效途徑。我國目前尚無有關立法成本的評估和預算規定，隨著近年來法制建設的不斷深入和完善，立法成本呈逐步上升的趨勢也日益顯現。而實行“立法前論證”制度則把一些不具備立法條件或者暫不適于立法的項目“攔截”在門檻之外，由此釋放了部分原本就很緊張的立法資源，使其投入到更需要的立法項目之中，這樣既提高了立法質量，又降低了立法成本。
　　當然，目前“立法前論證”制度還只是處于試行和探索階段，將來如何進一步改進和推廣仍值得進一步研究。就這項制度本身而言，筆者認為以下幾方面還需認真考慮：一是如何科學有效地確立“立法前論證”的項目；二是如何設立“立法前論證”的程序；三是在總結試行經驗的基礎上，還需盡快制定“立法前論證”的工作規則和工作程序，使其真正制度化、規范化。
　　
　　（作者單位：吉林省人大內司委）