重大事項決定權行使中“自主性決議”的幾個問題

　　一、什么是自主性決議
　　
　　重大事項決定權是人大及其常委會一項重要職權，是代表人民意志，依法對國家和本行政區域內的政治、經濟和社會發展各方面的重大事項做出決議、決定，并用國家強制力保證貫徹實施的國家權力。
　　地方人大常委會做出的重大事項決定、決議中，大致可以分為兩類：一類是由“一府兩院”發議提請，常委會討論決定和批準的事項，簡稱為批準性決議，具有同意、認定、批準的性質，比如各地人大常委關于決算的決議、關于同意預算變更的決議等，地方人大常委會每年都要做出一定數量的這樣的決議；第二種形式，是由常委會主任會議、人大專門委員會、常委會組成人員5人以上發議，由常委會組織專門力量進行調研論證經過法定程序做出決議和決定，可稱之為自主性決議（決定）。
　　自主性決議的特點是：（1）自主選題。即人大常委會圍繞改革發展穩定的重大問題和社會、人民群眾普遍關心的問題，通過相關途徑確定議題，更多地體現了常委會自身的關注視角。（2）針對性較強。比之批準性決議，往往針對某一時期關注度較高、群眾反映強烈的問題提出，而且很可能是政府顧及不到或者重視不夠的問題。（3）操作性比較強。因為由專委會發議也好、5人聯名提出也好，都有較為充分的醞釀、調研、協調、論證時間，從“民主”和“集中”兩個方面都可以做得比較充分，這樣做出的決策具有較強的可操作性。
　　
　　二、當前做出“自主性決議”不夠到位的表現及原因分析
　　
　　近年來，地方各級人大常委會在行使重大事項決定權方面進行了有益的探索和實踐，為推動地方經濟社會發展發揮了重要作用。但是，總體上看，各級地方人大常委會在行使重大事項決定權方面與立法權、監督權、任免權的行使相比尚比較薄弱。其表現的重要方面是：批準性決議多、自主性決議少；部分已做出的自主性決議實施效果不太理想。
　　原因分析：
　　1. 受傳統的思維模式影響。當前，社會有關方面包括部分人大機關的同志對決定權的性質、目的和意義認識不夠到位，認為決定重大事項是黨委的事、執行是政府的事，人大常委會居中搞好監督就行了。即或做出決定決議，也適宜做出程序性、號召式、“錦上添花”式的決議，否則難免有“越位”之嫌。這種認識是造成批準性決議多、自主性決議少的主要原因。
　　2. 重大事項的界定問題。盡管憲法和法律確定了重大事項決定權的主體，但對于什么是重大事項、按照什么標準確定重大事項，規定比較原則。比如，憲法一百零四條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項?！钡胤浇M織法第四十四條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內政治、經濟、科學、文化、衛生和環境保護、民政、民族工作的重大事項?！背Ｎ瘯龀鲎灾餍詻Q議，必須將上述原則規定具體化，確定重大事項的范圍。要按照“根本性、長遠性、全局性”的原則出發，結合實際對重大事項的范圍進行界定。有的同志認為，決議一經做出就有了法定效力，需要格外慎重，法律沒有明確規定的、或者沒有形成慣例的，還是再等一等。這樣做的結果，把思路局限到如何界定上，找不到法律規定與地方實際的結合點，從而難以邁出實質性步伐。
　　3. 機制問題。一是沒有從制度上對自主性決議給以確認和規范。沒有形成一套行之有效的由人大常委會組織力量自主提出、論證、調研、討論、做出決議的機制。二是調研、論證機制不夠健全。重大事項涉及一個地區長遠性、根本性的大事，需要進行多方調研、論證，必要時還需要付諸公民討論，需要付出很多環節的勞動。但從實踐看，調研論證方面深入實際、深入群眾、聽取社會各界意見還不夠到位，影響了決定的權威性。三是制度建設相對滯后。近年來，各地方經濟社會發展加快、區域特征發生變化，給重大事項的確定也帶來了新的課題，加之對行使決定權憲法法律規定又比較原則，尤其需要制定相應的地方性法規和規范性文件提供制度性的保障，但有些地方制度建設比較滯后。
　　
　　三、加強做出自主性決議的主動性
　　
　　1. 提高認識，主動介入。人大常委會行使決定權是憲法和法律的授權，做出自主性決議是行使法定職權的一種特定形式，不存在越權的問題，也不會影響黨委的領導。作為人大常委會要善于圍繞黨委一個時期的中心工作，圍繞與人民群眾最關心、最直接、最現實的問題做出決議決定，做到黨的領導、人民當家作主與依法治國的統一。地方黨委也要堅定不移地支持人大常委會行使重大事項決定權，包括探索和加強有益的決定權行使的有效形式。地方各級人大常委會要從職權法定原則出發，從體現黨的主張出發，增強主動意識，多做些深入的調研工作，做出有影響力的決議和決定。
　　2. 選好題目，準確定位。自主性決議的產生，選題一定要準。一是把握依照法律的原則。根據有關法律法規的規定確定決定權行使的范圍，確定的重大事項不得與有關法律法規的規定相違背。二是要在遵循法律的前提下，善于從區域特殊性出發，從人民群眾關心的熱點、難點問題出發確定重大事項的范圍。省有省情、市有市情，各地情況不盡相同，因此很難有一個統一的、完全一致的重大事項。要解放思想，靈活把握“根本性、長遠性、全局性”的內涵，從實際出發確定重大事項的范圍。要圍繞經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設行使重大事項決定權，圍繞黨和國家的重大決策和重要法律的實施、當地改革開放和社會影響重大的事項、人民群眾普遍關心的熱點難點問題行使好重大事項決定權。當前，要按照科學發展觀的要求，著重加強社會建設這一領域重大事項決定權的行使，圍繞人民群眾關心的就業、教育、食品安全、勞動保障、醫療、社會管理等民生工程，確定相關的重大事項并保證實施，讓改革開放的成果惠及更多的人民群眾。三是要把握好議題產生的途徑。自主性決議議題的產生通常是來源于人大代表建議、專委會調研、執法檢查中發現的問題、人民群眾信訪集中反映的問題等六個途徑。根據一些地方人大常委會的好的做法，筆者認為重點應從代表建議和專委會的調研中產生為好。理由是：一些代表建議、包括專委會的專項調研，既兼顧了長遠又反映了現實熱點，并且具備了形成議案的一些基礎，而在代表大會會議期間審議、論證時間短形不成議案，有的調研還沒有成型，這樣的題目可以由專委會進行充分的調研論證，充實必要內容，由專委會向常委會提出議案后做出相應的決議。
　　3. 完善機制、規范運作。一是要形成向黨委匯報、請示的機制。自主性決議的題目涉及地區的長遠大計，常委會要在黨的領導下行使決定權，重要題目要向黨委匯報和請示，取得黨委同意后實施。二是要建立與“一府兩院”的會商、協調機制。從自主性決議選擇的議題來看，大都是需要政府實施的，有的要花費相當的財力物力，要加強和政府及有關部門的協調，達成解決問題的共識。三是強化調研、論證機制，提高決策的科學化、民主化水平。調研的深入扎實，決定了決議的質量。調研中要多聯系代表，多聽代表的建議和意見，廣泛深入實際，傾聽群眾特別是基層群眾的呼聲。同時，還要聽取專家等各方面的意見，召開聽證會，做實每個環節的工作。特別要注重發揮專門委員會的作用。三是加強制度建設，為行使重大事項決定權提供保障。制度要與時俱進，注重與監督法等法律的銜接，吸收實踐成果，為實踐提供指導。
　　4. 加強督辦，保證效果。地方人大常委會關于重大事項的自主性決議一經做出即具有法律效力，其法律層級要高于常委會的審議意見。作為人大常委會要像進行執法檢查和視察那樣，加強對重大事項決定權實施情況的監督。要綜合采取聽取實施決議的工作報告、執法檢查、視察等多種形式加強監督。如果忽視了督辦這個關鍵環節，既或是決議本身有操作性，其實施效果也會大打折扣。
　　
　?。ㄗ髡邌挝唬哼|寧省阜新市人大常委會研究室）