“立法前論證”有著很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和必要性

　　據(jù)媒體報(bào)道：北京市人大立法重心前移，開始試行地方性法規(guī)“立法前論證”制度。2008年對(duì)6個(gè)立法項(xiàng)目進(jìn)行了論證，其中1個(gè)立法項(xiàng)目未獲通過(guò)，2009年初步安排14個(gè)立法項(xiàng)目擬予論證，有關(guān)準(zhǔn)備工作正在進(jìn)行中（2009年1月14日《人民日?qǐng)?bào)》）。
　　對(duì)北京市人大推出的這種“立法前論證”制度，筆者認(rèn)為正是適當(dāng)其時(shí)，在目前有著很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和必要性。眾所周知，自上世紀(jì)80年代起，我國(guó)的立法工作已然駛?cè)搿翱燔嚨馈保珖?guó)人大和國(guó)務(wù)院每年都要頒行多部法律和行政法規(guī)，各地制定的地方性法規(guī)更是數(shù)量眾多，可以說(shuō)，“無(wú)法可依”的狀況已經(jīng)基本上得到改變。同時(shí)也毋庸諱言，出臺(tái)的法律法規(guī)質(zhì)量參差不齊，可操作性差，部分法律法規(guī)的有關(guān)條款時(shí)有沖突等各類問(wèn)題也日益突出。而另一方面，一些急需立法的項(xiàng)目遲遲“難產(chǎn)”，另一些無(wú)須立法或應(yīng)暫緩立項(xiàng)的法規(guī)卻占用了有限的立法資源。這一系列問(wèn)題產(chǎn)生的根源是復(fù)雜的，解決問(wèn)題也遠(yuǎn)非一日之功，需要從體制、制度和工作方法等各個(gè)方面予以改進(jìn)。這其中，實(shí)行“立法前論證”制度無(wú)疑有著積極的意義。
　　其一，實(shí)行“立法前論證”制度對(duì)提升立法工作水平、保障立法質(zhì)量關(guān)系重大。“立法前論證”制度實(shí)質(zhì)是把住立法項(xiàng)目的入口，對(duì)預(yù)立項(xiàng)目進(jìn)行審查和篩選，把真正符合條件的立法項(xiàng)目納入立法規(guī)劃之中，在必要性、可行性、急迫性、前瞻性等各個(gè)要素具備的前提下適時(shí)啟動(dòng)立法項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)這樣一個(gè)前置程序，法規(guī)的質(zhì)量便基本能夠得以保障，立法工作水平也能夠在原有的基礎(chǔ)上有一個(gè)新的提升。
　　其二，實(shí)行“立法前論證”制度可以為破除部門利益筑起一道藩籬。近年來(lái)，部門利益已經(jīng)成為困擾立法工作的一個(gè)頑疾。有關(guān)方面也探索了不少方法試圖破解這個(gè)難題，譬如試行立法項(xiàng)目對(duì)外“發(fā)包”，將法規(guī)草案向社會(huì)公開，廣泛征求意見等等。然而，筆者以為根本的一條在于堅(jiān)持和強(qiáng)化人大的立法主體地位，任何偏離這一原則的方法都是值得商榷的。而實(shí)行“立法前論證”制度則恰恰符合這樣的需要：政府各行政部門報(bào)送的立法項(xiàng)目統(tǒng)一經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)的審查和篩選，從而改變了“政府報(bào)什么，人大審什么”的局面，為破除部門利益奠定了一個(gè)良好基礎(chǔ)。
　　其三，實(shí)行“立法前論證”制度是節(jié)約立法資源、降低立法成本的有效途徑。我國(guó)目前尚無(wú)有關(guān)立法成本的評(píng)估和預(yù)算規(guī)定，隨著近年來(lái)法制建設(shè)的不斷深入和完善，立法成本呈逐步上升的趨勢(shì)也日益顯現(xiàn)。而實(shí)行“立法前論證”制度則把一些不具備立法條件或者暫不適于立法的項(xiàng)目“攔截”在門檻之外，由此釋放了部分原本就很緊張的立法資源，使其投入到更需要的立法項(xiàng)目之中，這樣既提高了立法質(zhì)量，又降低了立法成本。
　　當(dāng)然，目前“立法前論證”制度還只是處于試行和探索階段，將來(lái)如何進(jìn)一步改進(jìn)和推廣仍值得進(jìn)一步研究。就這項(xiàng)制度本身而言，筆者認(rèn)為以下幾方面還需認(rèn)真考慮：一是如何科學(xué)有效地確立“立法前論證”的項(xiàng)目；二是如何設(shè)立“立法前論證”的程序；三是在總結(jié)試行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還需盡快制定“立法前論證”的工作規(guī)則和工作程序，使其真正制度化、規(guī)范化。
　　
　　（作者單位：吉林省人大內(nèi)司委）