擴權強縣，關鍵何在

　　
　　開欄的話 近年來，人民論壇刊發的政論文章大多以主題突出、篇幅簡短、見解深刻為特色，許多作者及讀者朋友希望本刊能刊發一些篇幅完整、論證全面的精品力作，應此要求，人民論壇推出“精品力作”專欄，重點刊發原創性的關于當前重大理論與實踐問題的文章。歡迎來稿。
　　
　　當前，國際金融危機持續蔓延，對農業農村發展的沖擊不斷顯現。2009年中央一號文件再次聚焦農村，彰顯在反危機中中央對“三農”問題的高度重視。一號文件把“擴權強縣，增強縣域經濟發展活力”作為2009年深入農村改革的重點任務。這不僅對擴大內需、保持經濟持續穩定增長具有重要意義，而且也是深化農村改革，統籌城鄉發展的重大任務。
　　
　　深化縣鄉財政體制改革，建立轄區財政能力均等化機制
　　
　　推進擴權強縣，重要的是使有限的公共資源在縣鄉政府之間實現優化配置。由于相當多縣級財政屬于“吃飯財政”，加之歷史欠賬多，發展農村社會事業和公共事業捉襟見肘。為此，需要加快推進縣鄉財政管理體制改革。
　　以完善一般性轉移支付為重點，建立轄區財政能力均等化機制。從總體看，中央和省級政府財政能力比較強，縣鄉財力比較弱。在這個財政格局短期內難以改變的情況下，實行政府間一般性轉移支付仍是實現財政能力均等化的主要手段。一號文件指出，“調整財政收入分配格局，增加對縣鄉財政的一般轉移，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重”。
　　近幾年，我國已開始減少并逐步取消稅收返還，可以考慮將這部分資金作為增加一般性轉移支付的來源。在每年的增量上，多安排一般性轉移支付，逐步增加其比例。將清理和取消的專項轉移支付資金轉化為一般性轉移支付。在結構調整的同時，規范一般性轉移支付分配辦法。根據不同地區的經濟發展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區標準化收入和標準化支出，逐步以因素法取代基數法，使轉移支付的方向和規模更為合理。嚴格規范專項轉移支付。專項轉移支付在相當一段時期仍將在基本公共服務均等化中發揮不可替代的作用。近些年中央在新型合作醫療、義務教育等方面的專項轉移支付就有效地解決了許多問題，這些專項轉移支付的力度仍需要加大。與此同時，也要將一些效果不大、不規范的專項轉移支付進行清理甚至取消。新設立的專項轉移支付應僅限于中央基本公共服務責任內。對由于各部委之間缺乏協調而造成的重復交叉項目，應當進行整合。對于中央全額負擔的轉移支付項目，取消縣政府的配套資金。對專項轉移支付的原則、程序進行規范，提高透明度。人大、政府、財政都應采取相應的措施加強對專項轉移支付資金的監督。
　　強化省市兩級財政的轄區責任，保證縣級財力。省以下財政體制改革的重點和難點在縣財政。縣財政承擔農村公共服務的責任，但財政能力薄弱。從實際情況看，多數的縣域經濟不發達，即使賦予縣級政府更大的財權，也很難解決縣級財政實力薄弱的局面。近年來，中央出臺了“三獎一補”方案，加大了中央直接對縣的財力補助。這樣可以直接緩解基層矛盾，但從長期看，也容易淡化省市兩級政府的轄區責任。在中央加大對省級的財政轉移支付力度的同時，省市級政府也要按照缺口上移、財力下移的原則，加大對縣政府的轉移支付力度，以提高縣級財政對農村基本公共服務的保障能力。此外，省市兩級政府還要建立有效機制，著力解決縣鄉財政債務問題。考慮到省以下財源不足的現實，盡可能地賦予省、自治區、直轄市人大、政府必要的地方稅收管理權，確保省一級政府能夠統籌安排轄區內的財權配置，增強其調劑財力的能力。
　　把推進財政層級扁平化作為省以下財政體制改革的重要目標。分稅制改革以來，中央與省的分稅制取得很大進展，但省以下分稅制始終難以取得實質性進展，主要原因在于財政層級過多。因此，在省以下各級政府合理的配置財權財力，重在簡化財政管理層級。從我國的現實情況看，可以從“省直管縣”和“鄉財縣管鄉用”兩個環節推進財政層級扁平化。一是在當前“省直管縣”財政體制改革探索的基礎上，出臺相關鼓勵和支持政策，以有效地解決“省直管縣”財政中顯現出來的新矛盾。省級政府要對試點縣適當下放一些審批管理權限，既減少省一級的管理事項，又能夠調動縣的積極性。重新定位市和縣的功能，進行市縣聯動的配套改革。二是積極推進鄉鎮財政管理體制改革試點，進一步規范和調整縣與鄉之間的財政關系。對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，試行由縣財政統一管理鄉鎮財政收支的辦法；對一般鄉鎮實行“鄉財縣管鄉用”方式；對經濟較發達、財政收入規模較大的鄉鎮，可以保持現行財政體制不變，并鼓勵集體經濟投資本地公共產品供給。在目前“鄉財縣管鄉用”試點的基礎上，進一步規范縣財政對鄉鎮財政的指導管理，將過去鄉鎮預算外資金、自籌資金和統籌資金全部納入鄉鎮財政管理，拓寬財政管理領域，增強鄉鎮財政能力。建立嚴格的審批制度，有效堵塞管理漏洞，控制鄉鎮不合理支出。在條件成熟的地方，鼓勵將鄉鎮政府轉變為縣級單位的派出機構，使縣鄉財政管理模式與行政層級相一致。
　　
　　深化農村綜合改革，推進縣鄉政府社會管理方式的變化
　　
　　社會管理越往下走，管理的社會性、自治性越強。隨著社會發展階段的變化和農村綜合改革的深化，下一步縣以下的行政管理模式，尤其是社會管理模式會逐步發生明顯變化。
　　優化農村公共資源，上下聯動，整體設計縣鄉機構改革。縣鄉鎮機構改革最重要的目標是合理配置農村公共資源，創新農村公共服務體系。湖北咸安的經驗表明，在政府合理承擔改革成本的前提下，變“以錢養人”為“以錢養事”，不僅可以使縣鄉機構編制得到有效的控制，還可以降低成本，提高效率，走出一條構建農村公共服務體系的新路。要嚴格實行政事分開，剝離“七所八站”的行政職能。將原來由“七所八站”承擔的行政管理職能，上收到縣鄉政府直接執行。實現“七所八站”的整體轉制。除國稅、地稅、國土等國家垂直管理的站所和公安、林業、交通等縣級延伸派駐單位之外，其他“七所八站”要按照自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的原則，依法注冊登記成為具有企業法人性質的經濟實體或社會中介服務組織。建立公共服務委托代理機制，采取政府將基本公共服務“項目化、數量化”的辦法，逐項約定服務內容、質量要求、價格標準、考核辦法和結算方式等，面向社會公開招標，實行合同管理，結算由政府“埋單”。
　　建立政府基本公共服務績效評價體系。這樣，可以對公共部門的行為起到約束、引導的作用，提高公共部門在基本公共服務供給方面的效率。盡快把基本公共服務數量和質量指標納入縣政府績效考核體系中，并逐步增加其權重。建立健全基本公共服務績效評價體系，績效評估體系應包括義務教育、基本醫療和公共衛生、失業保險、養老保險、最低生活保障、社會救助、公共就業服務等方面的單項和綜合評估。同時，需要完善評估程序，包括目標制定、執行、評估等環節都需要嚴格規范。要建立相應的制度框架，保證評估體系發揮其應有的作用。要引入多元化的評估機制，堅持透明性、公開性的原則，以公民為中心，以滿意為尺度，積極引入外部評估機制，建立多元化的績效評估體系。在此基礎上，建立基本公共服務嚴格問責制。將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內部激勵相聯系，結合人事制度改革，把公共服務指標納入干部考核體系。
　　充分發揮社區在基本公共服務供給中的作用。隨著福利制度、醫療衛生制度等改革，大量與人們日常生活直接相關的問題越來越多地在社區內解決。現階段興起的“社區”在屬性上理應歸于“社會”這一范疇，但在正式的制度框架內既不是行政機構，也非事業單位，但其組織架構、經費管理的行政化又使之類似于政府的執行機構。從現實情況看，社區的發展要避免政社不分的傳統模式，促進自治型社區的建立。實踐表明，這樣更有利于為城鄉居民提供高質量的基本公共服務。以縣政府為主推動教育、醫療、就業培訓等公共服務向社會開放，制定優惠政策，建立競爭機制，吸引和鼓勵社會資本參與基本公共服務的提供，更好滿足縣域人口多樣化的公共需求。
　　
　　
　　擴權強縣的關鍵是強化縣級政府的公共服務職能
　　
　　擴權強縣不是簡單地把上級政府的經濟管理權限下放到下級政府。首先，必須對經濟管理權限或者經濟管理審批權做出正確的評估。如果把經濟管理權限按照資金審批額分別劃到省、市、縣（區）各級政府，是同市場經濟發展的趨勢、同強縣擴權最終要實現的目標不相符。雖然下放經濟審批權會調動縣（區）級政府發展經濟的積極性，但從中長期目標看，將會對市場經濟的發展造成某些制度上的障礙，對企業的發展弊大于利。在市場經濟條件下，政府有四大職能，經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。事實上，經濟調節職能在中央，市場監管發展的方向是垂直管理，至于社會管理和公共服務，在統籌城鄉發展的背景下，主要的決策和規劃至少應當在縣級以上政府。縣鄉政府作為與農民最接近的一級政府，只能是公共服務的執行者和社會事務的管理者，應當把為農民提供基本而有保障的公共服務作為自己的主要職能。
　　擴權強縣重在提高縣級政府的公共服務職能。當前，受國際金融危機對影響，上千萬農民工由于經濟不景氣失去工作返鄉。在工資性收入還是農民收入主要來源的情況下，保持農民持續增收的難度加大。縣域經濟是促進農民就業增收的重要平臺，縣政府當下極為重要的是提供更多、更優質的經濟性公共服務，制定有效政策引導城市資金、技術、人才、管理等要素向縣域流動，統籌配置各種資源，有效集成各項支持政策，增強縣域經濟對農民就業增收的帶動能力。積極引導勞動密集型、資源加工型產業，特別是農產品加工業向縣域轉移，大力培育特色支柱產業。促進鄉鎮企業健康發展，推進結構調整和技術進步，重點支持成長性好、就業容量大的企業做大做強。加快發展小城鎮，依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限，增強小城鎮輻射農村、帶動就業、促進消費的作用。大力興辦職業教育，加強返鄉農民工就業指導和培訓，提高當地就業比例，努力保持農民收入增長的勢頭。從行政管理體制改革總的趨勢來說，越往下一級政府，特別是基層政府，公共服務和社會管理職能越是需要強化。適應這種趨勢，在強縣擴權中如何確立縣級政府公共服務和社會管理職能，對于擴權強縣方向的把握十分關鍵。
　　擴權強縣要有利于擴大農村的消費需求。我國7億多農村人口的消費潛力十分引人注目，被認為是世界經濟版圖上少有的一個亮點。這個潛力的釋放，將對我國新階段擴大內需戰略產生決定性影響。當前，推進農村改革需要把擴大內需作為重要的出發點。我國農村消費長期低迷與城鄉居民人均收入差距不斷擴大相關，更深層次的原因在于，農村基本公共服務的長期缺失嚴重抑制了農村居民的消費欲望。為此，當前應對國際金融危機、擴大內需，要把推進城鄉基本公共服務均等化作為一個大戰略來全盤考慮。未來幾年，努力爭取把城鄉基本公共服務均等化這件大事情做好，不僅可以在啟動農村消費大市場上取得重要突破，還可以從整體上破解城鄉二元制度結構的難題，把統籌城鄉發展全盤搞活。（作者分別為中國（海南）改革發展研究院院長、研究員，中國（海南）改革發展研究院海南經濟改革發展研究所副所長）