“公共管理模式”的中國變革

　　編者的話
　　我國公共管理模式與西方發(fā)達國家相比，存在著哪些不同?如何針對中國的現(xiàn)實國情，探索出具有中國特色的公共管理模式?為此，本期“中國模式與新理論”欄目，人民論壇雜志社邀請國家行政學(xué)院和中國人民大學(xué)的3位專家就相關(guān)問題進行了討論。
　　
　　特邀嘉賓
　　國家行政學(xué)院公共管理教研部教授 劉熙瑞
　　國家行政學(xué)院法學(xué)部教授　任進
　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院　劉金程
　　
　　中國公共管理的基礎(chǔ)理論
　　劉熙瑞
　　
　　群眾不但參加選舉，還要參加管理；不但有間接民主，還要有直接民主：不但有政治民主，還要有經(jīng)濟民主。這樣的公共管理體制，就是中國特色社會主義的公共管理體制。
　　在世界范圍內(nèi)對“中國模式”的討論日益深入的情況下，關(guān)注中國公共管理的基礎(chǔ)理論尤其有重要意義。這個理論有它自己獨特的東西，起碼包含三個方面內(nèi)容：首先是它的人性假設(shè)，其次是它對人民群眾作用的看法，再次則是如何處理政府與人民群眾的關(guān)系。不把握這些，無從了解中國公共管理體制的真諦。
　　
　　在公共管理中始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府組織作用的根源，是我們政府保持對社會較大調(diào)控力的依據(jù)
　　從人性假設(shè)上說，我們并不贊成簡單的“經(jīng)濟人假設(shè)”。我們知道，西方很多學(xué)者，特別是新公共管理學(xué)派的學(xué)者，是以“經(jīng)濟人假設(shè)”為前提和基礎(chǔ)的。他們認為，人都是自私的“理性”人，知道怎樣達到自己利益的最大化，因此，社會制度就必須保證每個人都最大限度地為自己利益奮斗，“只要每個人都為自己了，客觀上就是為社會了”。這實際上信奉的仍然是“社會達爾文主義”。當(dāng)然，這里也有尊重個人權(quán)利、最大限度調(diào)動個人積極性的好處，但這種建立在絕對“物競天擇、適者生存”基礎(chǔ)上的“動IA8SSe8cwOokz6ouTM44gg==物”法則，搬到人類社會生活中，就是“市場原教旨主義”，它顯然會有很大的弊病。由撒切爾主義發(fā)展來的所謂“新公共管理”思潮，無疑有市場原教旨主義很深的蹤跡。而“華盛頓共識”就是其集中表現(xiàn)。
　　在人性假設(shè)上，我們則強調(diào)“后天環(huán)境決定論”。“人的本質(zhì)并不是單個人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和。”(馬克思)如果硬要表述現(xiàn)實中的所謂“人性”的話，那么我們則認為它除了有動物性中自私的一面以外，同時也還有人的社會性一面，而社會性可能更是人的基本存在。亞里士多德說的人“無論如何是社會的動物”可為此做注腳。這一點，達爾文本人也是一直強調(diào)的。他在《人類的由來》一書中，曾反復(fù)討論，人除了在自然選擇中有個體的進化外，更主要的還有物種間競爭導(dǎo)致的“種”的進化。他曾討論，人在與許多動物相比中有明顯的弱點，但這些弱點也許正是他的最大財產(chǎn)，因為正是這些弱點使得個人與個人之間必須保持一種高度的“合作關(guān)系”，因而導(dǎo)致了人類社會的形成——這是使人能適應(yīng)和成功的最主要原因。他在研究人類的社會道德時也強調(diào)，正是這種“合作關(guān)系”構(gòu)成了人類的“社會本能”以及在此基礎(chǔ)上生成的“道德觀念”。我認為，這一點是我們必須特別強調(diào)的。因為正是這一點，否定了西方某些人的理論基礎(chǔ)，從而也否定了由這理論導(dǎo)致的某些社會制度。有人漠視達爾文的上述思想，不僅是對達爾文的否定，也是對歷史事實的背叛。對于我們，則決定了我們對人類公共利益和公共精神的肯定，對社會和社會各個系統(tǒng)總體效益的追求，以及對人的組織觀念和社會組織力的倍加重視。這正是我們在公共管理中始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府組織作用的根源，是我們政府保持對社會較大調(diào)控力的依據(jù)，也構(gòu)成了我們中國公共管理有別于西方某些國家公共管理的基本特征。
　　與此有關(guān)的是如何評價人民群眾的地位和作用。我們從歷史唯物主義出發(fā)，始終堅持人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是歷史和社會的主人。這是因為，首先，他們是社會的絕大多數(shù)，構(gòu)成了一切社會的現(xiàn)實基礎(chǔ)；其次，凡是社會的每次變革，都是因為他們?nèi)淌懿涣嗽瓉淼闹刃蚨鴮崿F(xiàn)的；再次，任何新的生產(chǎn)方式，也都是因為他們以最大實踐者身份提供了素材和生產(chǎn)力基礎(chǔ)，才推動和創(chuàng)造出來的。因此，我們一貫相信人民，依靠人民，戰(zhàn)爭年代如此，改革開放時期同樣如此。我黨提出的科學(xué)發(fā)展觀，就是強調(diào)“以人為本”的，其內(nèi)涵就是“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”。十七大確立的建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，也同樣基于這樣的考慮。
　　
　　我們信奉的是人民權(quán)利的徹底實現(xiàn)，是“從群眾中來，到群眾中去”，黨與政府想的，就是群眾想的，群眾的要求和目的，就是黨和政府的要求和目的
　　
　　西方許多國家的意識形態(tài)，沒有“以人民作根本”的概念，也不強調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府。當(dāng)然他們講民主，但在給人民政治權(quán)力的同時，也特別強調(diào)私有財產(chǎn)制度的基礎(chǔ)作用，從這個意義上說，是講以“資”為本。所以他們推崇代議制，“代”人民來“議”，而不可能接受馬克思主義確立的“代表制”。鄧小平提出的社會主義的本質(zhì)是“解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”，由生產(chǎn)考慮到了分配，其中也包含了所有制因素。這樣從根本上確立人民的主體地位，與西方某些國家的公共管理自然有不同。
　　最后則是如何處理政府與人民群眾的關(guān)系。這方面，我們也有自己的認識。某些西方理論家出于“政府是必要的惡”的判斷，在不信任政府的同時，強調(diào)公民自治，強調(diào)公民社會與政府、公民社會各組織間通過利益博弈而達成共贏。所以在他們眼里，最理想的狀態(tài)是共同治理，是“善治”，是政府能最大限度地“回應(yīng)”并促成與社會的“合作”。這實際上是“兩元”或“多元”思考問題的方式，與我們國家的代表制理論，講一元、和諧、融和不同。
　　當(dāng)然他們要造成的回應(yīng)與合作局面，比起我們過去的高度集權(quán)體制、有政府無社會狀態(tài)，肯定要好得多，應(yīng)該說也是前進了的。但作為理想狀態(tài)，作為我們追求的目標(biāo)，卻是遠遠不夠的。我們信奉的是人民權(quán)利的徹底實現(xiàn)，是“從群眾中來，到群眾中去”，黨與政府想的，就是群眾想的，群眾的要求和目的，就是黨和政府的要求和目的。兩者達到高度的統(tǒng)一，這就叫“融和主義”。因此，群眾不但參加選舉，還要參加管理，包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、救濟；不但有間接民主，還要有直接民主；不但有政治民主，還要有經(jīng)濟民主。這樣的公共管理體制，就是中國特色社會主義的公共管理體