責(zé)任政府：棚改新區(qū)成功的關(guān)鍵

　　如果僅僅停留在把棚戶區(qū)改建成新區(qū)，把棚戶區(qū)居民變成新區(qū)居民，而不解決居民的就業(yè)及其他一些民生問(wèn)題，就有可能是“新瓶裝老酒”，那政府的完整責(zé)任就沒(méi)有盡到。或者說(shuō)，仍會(huì)存在缺位和失位的風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　住房問(wèn)題被喻為四大民生問(wèn)題之首。當(dāng)前，住房救助制度仍不完善。遼寧在認(rèn)真分析和總結(jié)當(dāng)?shù)貧v史傳統(tǒng)以及特殊的省情的同時(shí)，根據(jù)遼寧老工業(yè)基地住房困難的特點(diǎn)，著重棚戶區(qū)改造，抓住了民生之本。
　　
　　責(zé)任政府是保障民生不可或缺的要素
　　
　　在遼寧棚改過(guò)程中，政府擔(dān)當(dāng)了主要角色，承擔(dān)了主體責(zé)任，發(fā)揮了主力軍作用。可見(jiàn)“責(zé)任政府”是遼寧棚改實(shí)踐的關(guān)鍵概念，也是遼寧棚改成功的要素。
　　無(wú)論古今中外，放任自流的“無(wú)責(zé)政府”和承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的“全責(zé)政府”都是鮮見(jiàn)的。特別是現(xiàn)代社會(huì)，無(wú)論是理論研究還是應(yīng)用性的公共政策研究，關(guān)于政府責(zé)任的界定，都是因時(shí)、因空、因人(社會(huì)關(guān)系)等多重因素復(fù)雜作用下產(chǎn)生的結(jié)果。政府的資源是公共財(cái)政，且總量有限，因此，如何明確界定政府的救助責(zé)任和確定財(cái)政的救助支出比例，是當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。
　　根據(jù)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)救助的內(nèi)容越多、范圍越廣，“搭便車(chē)”的概率就越高，“責(zé)任政府”的責(zé)任界定也就越難，財(cái)政投入的合理性評(píng)估也就越復(fù)雜。另外，大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)和范圍基本上遵循只增不減(縮)的單向發(fā)展路徑，和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的景氣程度并不同向。特別是在經(jīng)濟(jì)景氣度下降的時(shí)期，剛性不變的社會(huì)救助支出不僅會(huì)成為政府財(cái)政的重負(fù)，也容易成為社會(huì)成員滋生不滿的根源。因此，在履行社會(huì)救助職責(zé)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展景氣度，增加面對(duì)各種環(huán)境變化的可調(diào)控空間。在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施中，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任與政府效率的統(tǒng)一。
　　在萬(wàn)千棚戶區(qū)居民歡天喜地喬遷之后，政府的責(zé)任順理成章發(fā)生了轉(zhuǎn)化，從以往物質(zhì)的投入轉(zhuǎn)向更多精神關(guān)愛(ài)，而社區(qū)建設(shè)無(wú)疑是主要的平臺(tái)。統(tǒng)一且功能完善的社區(qū)服務(wù)設(shè)施，將為新區(qū)的后續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，政府在角色轉(zhuǎn)換之后，并不意味著一走了之，或是放手不管。實(shí)際上，政府在新區(qū)建成后的責(zé)任更重了，如果僅僅停留在把棚戶區(qū)改建成新區(qū)，把棚戶區(qū)居民變成新區(qū)居民，而不解決居民的就業(yè)及其他一些民生問(wèn)題，就有可能是“新瓶裝老酒”，那政府的完整責(zé)任就沒(méi)有盡到。或者說(shuō)，仍會(huì)存在缺位和失位的風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　在棚改新區(qū)建設(shè)完成后，政府的責(zé)任更多應(yīng)該是對(duì)居民的能力建設(shè)
　　
　　由于歷史的原因，棚戶區(qū)居民的年齡構(gòu)成、文化程度、職業(yè)技能在選擇就業(yè)時(shí)處于相對(duì)或絕對(duì)的弱勢(shì)。因此，政府在解決住房問(wèn)題之后所面臨的最大、最迫切的任務(wù)就是如何合理解決這些居民的就業(yè)問(wèn)題。在解決就業(yè)方面，注重對(duì)下崗職工和城市貧困居民施行合理社會(huì)救助的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)把促進(jìn)就業(yè)也納入其中，保證下崗職工和當(dāng)?shù)刎毨后w的就業(yè)需要。
　　
　　當(dāng)然，這樣并不能解決所有棚改新區(qū)居民的就業(yè)需求。政府能夠在很短時(shí)間內(nèi)把住房建好，卻不可能采用同樣的方式、在同樣短的時(shí)間內(nèi)解決所有就業(yè)問(wèn)題。因此，就業(yè)和社會(huì)救助作為棚改新區(qū)將長(zhǎng)期存在的民生問(wèn)題，政府對(duì)此絕不能怠慢。以目前來(lái)看，嘗試通過(guò)培訓(xùn)提高居民的擇業(yè)技能，以期提高棚戶區(qū)居民在就業(yè)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力，能夠取得一定效果。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這還只是良好的開(kāi)端。
　　在棚改新區(qū)建設(shè)完成后，政府的責(zé)任更多應(yīng)該是對(duì)居民的能力建設(shè)。在此問(wèn)題上，將原有的經(jīng)驗(yàn)一成不變地運(yùn)用于實(shí)踐，如常見(jiàn)的各種類(lèi)型的技能培訓(xùn)，并不會(huì)產(chǎn)生特別理想的結(jié)果。由于現(xiàn)有就業(yè)市場(chǎng)隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變化，加之棚改社區(qū)居民能力上的局限，單一的技能培訓(xùn)只能解決一時(shí)之需，甚至有可能形同虛設(shè)。為此：政府今后的任務(wù)應(yīng)是針對(duì)此類(lèi)對(duì)象制定能力建設(shè)規(guī)劃，并拿出專項(xiàng)資金用于能力建設(shè)項(xiàng)目，如果沿用以往那種臨時(shí)性、突擊性、隨意性的培訓(xùn)，其效果可能就將大打折扣。
　　能力建設(shè)，不能局限于技能的培訓(xùn)，而應(yīng)該是對(duì)棚改新區(qū)居民綜合素質(zhì)的一種培養(yǎng)，包括生活方式、習(xí)慣、技能、態(tài)度、心理等方面的一種全方位的影響和介入，通過(guò)社區(qū)建設(shè)的各種活動(dòng)逐步吸引新區(qū)居民，并由此達(dá)到提高素質(zhì)和能力的目的。由于棚戶區(qū)居民所固有的一些社會(huì)特質(zhì)，能力建設(shè)的最大收獲大多停留在生活習(xí)慣的改進(jìn)和精神面貌的改變上，擇業(yè)能力并不會(huì)相應(yīng)提高。另外，由于棚改新區(qū)居民大多屬于老弱群體，在職場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，所以社會(huì)救助的介入是必然的結(jié)果。這也就意味著政府在解決了住房之后，要承擔(dān)更為艱巨的保障責(zé)任。實(shí)際上，政府在面對(duì)此類(lèi)群體時(shí)，不同階段有不同的責(zé)任。遼寧營(yíng)口“A型模式”較好地把政府和社區(qū)的責(zé)任做了分工，取得了非常好的管理效能，值得肯定和借鑒。
　　可以預(yù)期的是，新區(qū)居民的群體特征存在一定的剛性和不可逆轉(zhuǎn)性，有相當(dāng)一部分人要通過(guò)社會(huì)救助解決其生活問(wèn)題，這也是棚戶區(qū)改造后不得不面臨的一個(gè)實(shí)際困難。作為社會(huì)保障的最后一道防線，社會(huì)救助是調(diào)和不同群體利益關(guān)系，促進(jìn)不同收入階層和諧共處，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)制度和民心工程，也是責(zé)任政府必須支付的和諧成本。關(guān)于責(zé)任政府在構(gòu)建和諧社會(huì)的安全網(wǎng)進(jìn)程中的制度安排，說(shuō)到底是責(zé)任政府的定位問(wèn)題。責(zé)任政府定位準(zhǔn)確性和穩(wěn)定性問(wèn)題，也成為社會(huì)救助制度在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的歷史進(jìn)程中能否保持持久蓬勃生命力的關(guān)鍵因素。
　　
　　遼寧的棚改新區(qū)模式有可能是未來(lái)發(fā)展的必然選擇
　　
　　從現(xiàn)階段來(lái)看，我國(guó)社會(huì)迄今尚未就建立棚改新區(qū)保障制度達(dá)成共識(shí)。盡管這項(xiàng)制度在一些已廣泛開(kāi)展棚戶區(qū)改造的省份中，發(fā)揮了非常重要的作用，但是，要使之成為一項(xiàng)全國(guó)性的制度還有待于進(jìn)一步的努力。雖然從理論上說(shuō)，社會(huì)保障是工業(yè)化的產(chǎn)物。但在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的成因早已超越了傳統(tǒng)工業(yè)化的范疇，而與市場(chǎng)的影響緊密相連，加上環(huán)境和災(zāi)害等因素，經(jīng)濟(jì)承受力較差的城市居民實(shí)際上跌入貧困陷阱的風(fēng)險(xiǎn)更大。一項(xiàng)好的制度必然是可預(yù)期的，以往的救助制度本身的不確定性和模糊性，將會(huì)大大減弱傳統(tǒng)制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的作用。所以，類(lèi)似遼寧的棚改新區(qū)有可能是未來(lái)發(fā)展的必然選擇。
　　把棚戶區(qū)貧困人口遷移到樓上，畢竟不是政府的終極目標(biāo)。對(duì)本處于勞動(dòng)年齡階段的下崗失業(yè)人員，還是要通過(guò)各種措施保證這些有勞動(dòng)能力，但在勞動(dòng)力市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力的“就業(yè)弱勢(shì)群體”最起碼的生活需求之后，以更加積極、更有效的城市扶貧政策使他們盡快走出低保制度的“保護(hù)圈”，回到社會(huì)一致認(rèn)同的以勞動(dòng)謀生的正常的生活軌道上去。
　　總而言之，把生存權(quán)、健康權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、居住權(quán)和資產(chǎn)擁有權(quán)整合在一起，而且使它們?cè)谏鐣?huì)保障制度和個(gè)人發(fā)展的框架中相輔相成地互動(dòng)，讓公民的社會(huì)權(quán)利得到保障，基本生活需求得到滿足，老百姓的困難被消除，才能形成良性循環(huán)。
　　
　　本專題調(diào)研組成員：人民論壇雜志社總編輯賈立政；國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部原副主任、教授劉熙瑞：清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授劉慶龍；民政部政策研究中心研究員任振興；中共中央編譯局當(dāng)代所副研究員王勇兵；人民論壇雜志社文化專題部副主任徐文景；人民論壇雜志社記者楊軻；人民論壇雜志社記者武