安得廣廈后的遼寧棚戶區

　　棚改新區社區建設調查的起因
　　
　　由于歷史的、經濟的、城市化體制機制諸多因素的影響，直到2004年，在東北老工業基地遼寧這片熱土上，還存有大量集中連片、結構簡陋、低矮潮濕的平房，這就是當地人所稱的“棚戶區”。這些棚戶平房房齡一般在50年左右，有的甚至超過80年，年久失修，破損嚴重。它們成了城市危房集中區域的代名詞，與現代城市文明格格不入。眾多棚戶平房門前的煤渣墊得遠超屋內地平，下雨倒灌嚴重；墻體不保溫，冬天室內溫度可以降到零下25度，居民生活條件極其惡劣。有人形容它是“城市里的農村”，其實它遠不如很多地方的農村。
　　各級黨委、政府對棚戶區的改造問題一直非常重視，但截至2004年5月，遼寧省仍有32.5萬戶、108.7萬人居住在1142萬平方米的棚戶區里。僅撫順一市，就有各類棚戶區81處，總面積達318萬平方米，棚戶居民31萬余人，占撫順城市人口的22.4％。
　　時任中共遼寧省委書記的李克強同志曾多次赴棚戶區考察，僅撫順市最困難的莫地溝，他半年內就去了3趟，深入到棚戶區居民家中了解情況。看到棚區居民生活、居住狀況，他深感痛心，難掩內心焦慮：“就是砸鍋賣鐵，也要讓老百姓搬出棚戶區!”
　　自此，遼寧省有史以來最大規模的棚戶區改造工程拉開了歷史的帷幕。
　　從2004年初動員至2008年底，遼寧全省1萬平方米以上的集中連片棚戶區的改造已基本完成，共拆除棚戶房1511.4萬平方米，建成回遷樓2391.5萬平方米，使42萬多戶、140多萬居民遷入新居。在此期間，胡錦濤、吳邦國、溫家寶、李長春等黨和國家領導人先后到棚戶區和棚改新區視察，對遼寧棚改工作給予了高度評價。在棚改過程中，形成了“求實為民、創新高效、拼搏奉獻”的“棚改精神”。
　　有專家指出，在如此短暫的時間內，如此大資金、大規模，涉及眾多人口的遼寧棚改工程，不僅在遼寧史無前例，就是在中國城市化史上乃至人類現代化進程中，也堪稱經典。
　　棚戶區改造、棚改社區建設是一項復雜的系統工程。從動員、規劃、拆遷、建設到回遷入住，遼寧省付出了巨大艱辛，完成了棚改關鍵的一步，為棚戶區居民“住得進”奠定了根本。但是，“住得進”之后，“住得穩”、“住得好”還面臨諸多難題和挑戰，還有很長的路要走。
　　遼寧如何使具有特定思維方式和落后生活方式的棚戶區居民，轉變為現代高素質的城市居民?在整齊有序的樓房建起來后，如何進一步建設現代的社區和社區組織?對此，遼寧采取了哪些具體措施，有什么創新和突破?棚改居民是否實現了住得穩、住得好?遼寧的經驗對其他地區有何借鑒意義，還存在哪些困難和挑戰，等等。帶著這些問題，人民論壇雜志社聯合國家民政部、國家行政學院、清華大學和中共中央編譯局等單位的有關專家，組成聯合專題調研組，于5月下旬赴遼寧省撫順、營口等地，走進棚改新區和居民家中，對棚改工程完成后的棚改新區社區建設工作進行了深入的調研采訪。
　　
　　棚改新區：“一切從零開始”，社區建設面臨的挑戰
　　
　　挑戰之一：生活成本大幅提高，使得居民經濟負擔加重。搬人新樓后，煤氣、水、電、暖、物業管理等費用接踵而至。據統計，回遷居民每月將增加開支約170元。一百多元，這個數字并不算大，但是對貧困人口居多、經濟承受力較弱的棚改居民來說，卻是一筆不小的負擔。
　　挑戰之二：下崗失業人員多，生活缺乏穩定保障。棚戶區居民多是老礦區、老工業企業的工人。他們受教育程度低、勞動技能單一、年齡偏大，在下崗后無法找新工作。據撫順市的調查，棚戶區居民平均每10戶家庭中只有1.34人在崗，低保戶占到棚戶區居民的70％。
　　挑戰之三：孤寡殘病人員多，社區管理服務設施亟待完善。據撫順市統計，棚戶區各類殘疾人約有2525人，有病無錢就醫的約有5530人，分別占棚戶區居民的3.6％和8％。莫地社區確診的精神病患者有70多位，占社區居民人口的2％。他們或無人照顧，或缺乏治療費用，是非常需要人文關懷和特殊服務的弱勢群體。而棚改新區初建之時，體制機制尚不健全，工作任務繁重，配套設施不齊全，服務功能有待完善。
　　挑戰之四：居民文化水平低，生活陋習頑固，社區人文環境較差。棚戶區居民曾長期遠離現代城市文明、遠離主流社會，很多居民心理自卑，不思進取。由于文化水平低、法律意識薄弱，打架斗毆甚至偷竊搶劫事件時有發生。居民生活習慣較差，不注意環境衛生，缺乏公共意識。搬入新樓后，這些陋習一時難以改正，給社區管理工作帶來很大困難。
　　為了解決這些問題，營造適宜的棚改新區居住環境，讓居民住得穩、住得好，遼寧省有關部門，尤其是民政部門，開拓創新，推出了一系列措施。
　　
　　建設棚改新區，探索讓棚改居民住得穩、住得好的有效途徑
　　
　　實施棚戶區改造的根本出發點和落腳點，就是要建設符合新型社區標準的棚改新區，提高廣大棚戶區居民的生活質量，努力為他們創造一個管理有序、服務完善、安居樂業、文明祥和的生活環境。
　　搞好棚改新區的社區建設，不僅直接關系到棚戶區居民的切身利益，符合棚戶區改造成果的客觀要求，而且是提高城市管理水平和改造提升城市面貌，推進城市一體化發展的有效途徑。
　　措施一：千方百計降低遷住居民生活成本。針對棚改新區貧困人口多的問題，遼寧省開展了大規模的貧困居民救助活動。遼寧省委、省政府領導帶頭捐款，籌集了幾千萬元，由省總工會負責補助困難家庭。在撫順市東洲區，對無力購買生活物資的家庭，街道和社區不僅為其購買床、飯桌、電視等生活用品，甚至將米、面、油都送到家中，使其回遷后即可正常生活。營口等地的一些棚改新區還設立了“愛心基金”、“扶貧超市”，建立了醫療救助制度和社會化養老服務體系，對低保戶則做到應保盡保，最大限度地減少居民經濟上的負擔。
　　措施二：想方設法促進遷住居民就業。救助只能解燃眉之急，要從根本上提高居民生活質量，必須讓遷住居民有工作、有收入。遼寧省通過開展“就業促安居”工程，在各社區進行了回遷下崗失業人員專項調查，建立了就業基本情況數據庫，廣開就業渠道，進行就業培訓。如利用棚戶區改造騰遷的土地建設就業基地，提供就業崗位；開發棚改新區的物業管理、養老病殘看護、小學生接送等公益性崗位；開展“無圍墻工廠”、“民營企業與回遷居民連心橋”等活動，為就業再就業創造條件。據了解，現在撫順和營口兩市，棚改居民中每戶至少有一個人就業，基本消滅了“零就業家庭”。
　　措施三：加強社區基礎設施建設。社區基礎設施建設是社區一切工作開展的平臺和基礎。遼寧省意識到，傳統的舊城改造模式不適合棚改新區的社區建設，因此，在建設社區基礎設施時要求每個社區的辦公用房都要和居民小區同時設計、同時建設施工、同時檢查驗收、同時交付使用，并且必須做到統一面積標準(社區公共用房達到400平方米以上)、統一形象標志、統一組織標牌、統一服務功能、統一配套設施、統一配備室外活動場地等。
　　措施四：把“改造人”放在棚改新區社區建設的首位。如果棚戶區改造僅僅是改造了舊房子，人的生活習慣和行為方式沒有發生改變，那么改造效果將大打折扣，棚改新區可能依然是現代城市文明中落后的部分、不和諧的音調。為改變棚改居民原有的陋習，棚改新區廣泛開展“告別陋習、走向文明”主題教育活動，“文明人、文明樓”的評選活動，并組建了秧歌隊、體操隊、太極拳隊、歌舞團、合唱團等，吸引居民參與社區豐富多彩的文化娛樂活動。通過各種方式教育引導居民由注重個人利益轉變為關注大家共同的家園，增強了居民對新社區的認同感和歸屬感。
　　措施五：大力開展自治活動，讓棚改居民自主管理社區事務。政府的作用不是包辦社區的一切事務，更不是社區建設的唯一主體。良好的社區治理離不開廣大社區居民的積極參與，而居民參與不足是我國社區建設中的一大通病。為此，遼寧省在棚改新區社區建設中通過成立居民組織體系，建立健全了社區居民會議、居民代表會議制度，成立了民主議事會、治安聯防隊、文體活動隊、公民道德評議協會等一系列群眾自治性組織，搭建了居民參與管理的平臺，調動了居民參與管理的積極性和主動性。一些社區通過設立中小學生“娃娃樓長”帶動家長對社區事務的關注和參與，通過舉辦“社區論壇”、設立“民情親情日記”等方式為居民參與提供渠道，吸引更多的居民參與到社區治理中來。
　　措施六：以黨建作為社區組織和建設的核心，發揮黨員的輻射帶動作用。為群眾服務是黨的天職。因此，黨恰好可以借助社區這個平臺，通過非權力面、非行政面做好群眾工作，提供群眾需要的服務。遼寧省堅持黨建工作與棚改社區建設同步規劃、同步實施、同步建立，建立了社區黨組織、社區居委會、社區居民代表大會等組織機構。同時，形成了“有形化、網格化、數字化、全覆蓋”的黨建格局，通過“社區建黨員服務中心——小區建黨支部、黨小組——樓棟設黨員中心戶”的“網格化”組織，確保黨建工作橫向到邊、縱向到底，服務網絡全覆蓋，使建黨和黨建工作向居民小區、樓宇和流動人口延伸。
　　措施七：大力倡導并推行社區志愿服務。在社區服務中，市場提供的服務是有償的，政府提供的服務是有限的，但遼寧省在棚改新區中普遍開展的志愿服務活動卻是個例外。營口市紅運社區的雷鋒號志愿服務隊就是一個典型。紅運社區圍繞樓棟黨員中心戶建立了600多人的志愿服務隊，其中有30多名具有專業技術的志愿者。他們分成電器、木瓦、水暖、機械、車輛、電腦等六個維修分隊，為居民提供免費維修。為彌補維修費用，他們不僅帶頭捐款，還廣泛聯系水泥廠、電力公司等企業，爭取他們的捐款或原材料贊助。
　　
　　概念解讀
　　什么是棚戶區?
　　按照有關文件的規定，棚戶區主要是指那些以不符合建筑標準的材料為房屋結構，建筑面積達數萬平方米，設施配套不全、非成套的平房區；建成使用時間久，房屋密度大，人均居住面積不足10平方米，按建設部《房屋等級評定標準》和《危險房屋鑒定標準》評定為嚴重損壞房、危險房的房屋；消防安全隱患突出，基礎設施條件差，行路難、吃水難、入廁難，沒有配套的公共排水、供熱、供氣等設施的區域。
　　
　　遼寧棚改社區建設創新因素的理論價值和實踐意義
　　
　　棚戶區是一個特殊的歷史產物。棚戶區的特殊性決定了棚改新區同樣具有很強的特殊性、典型性和代表性，進而決定了棚改新區社區建設是一項極富開拓性、創新性、挑戰性的工作。在中國日益重要的社區建設中，其理論價值和實踐意義也就更加凸顯。
　　一、遼寧對棚戶區的改造，是對“以人為本”為核心的科學發展觀的忠實實踐。在以人為本、科學發展的今天，讓人民住有所居、安居樂業，已成為各級黨委和政府神圣的使命和義不容辭的責任。棚戶區居民是城市化進程中一個比較特殊的困難群體，尤其需要黨和政府的支持。棚改，歸根到底是為了解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。遼寧統一規劃、多渠道籌措資金，通過政府主導下的市場化運作模式完成了棚戶區改造，并實行建管并重，加強配套設施建設和社區管理，營造適宜的居住環境，讓公共財政的陽光普照棚改新區。遼寧堅持從人民最關心的地方人手，同時進行“兩個改造”，即在改造環境的同時，實現對人的素質的提升和生活方式的根本改變，將棚戶區居民改造為現代城市的現代文明人。“民苦我憂，民貧我愧。”遼寧省民政廳用一個個務實行動踐行著科學發展觀，讓千千萬萬個家庭以居為安，立足現實，惠及久遠。
　　二、將改善民生貫穿始終，體現了政績觀和政府職能的重大轉變。“古今興盛皆在于實，天下大事必作于細。”遼寧“棚改精神”的精髓，恰恰體現在不搞修大馬路、蓋大廣場等有華無實的表面文章，而是大刀闊斧地進行棚戶區改造，將棚改作為重視民生、保障民生、改善民生的重要內容，使各項工作經得起實踐、群眾和歷史的檢驗，充分體現了政府職能和政績觀的轉變。“服務型政府”的建設不是一種口號或概念，不是一種姿態或愿景，而是體現在棚改新區的硬件設施、軟件建設以及公共服務等方面的具體實踐。遼寧省民政廳認為，在改造中，政府要發揮主導作用，改造完成后，則需要充分發揮社區群眾自治組織和志愿者的積極作用，將市場引導、政府服務與居民自治結合起來。事實證明，這對加強基層政權建設，密切黨群、干群關系，增強黨和政府的執政能力具有重要推進作用，為服務型政府建設探索出一條新路。
　　三、以基礎設施建設為重點的社區平臺建設，對其他地區具有重要示范意義。隨著社會轉型、經濟轉軌步伐的不斷加快，社區逐步成為人們社會生活的重要場所、各種利益的交匯點和各種矛盾的聚焦點，良好的社區建設能夠起到凝聚人心、集聚力量的作用。但是，無論在城市、鄉鎮、還是農村，社區建設都存在一個問題，那就是缺乏支點和平臺。在這方面，遼寧起到了帶頭作用。通過把一站四室、文化廣場等統一起來，并以此為核心打造社區平臺，明確各類組織的職責，建立健全各項規章制度，規范社區辦事程序等，不僅凝聚了人心，而且起到了黨在城市執政的支撐點作用。在社區建設日益重要的今天，遼寧的經驗對其他地區頗具借鑒意義。
　　四、在社會轉型、社區轉型以及人的轉型的同時，基層黨組織也實現了重大轉型。棚改社區建設中，沒有因搬遷而使黨員消失，沒有使黨員的作用弱化，相反，通過開展“尋找失蹤的黨員”、設立樓棟黨員中心戶等活動，還使黨員的模范帶頭作用進一步加強，真正做到了“黨建工作做到家和在家做黨建”。遼寧的探索，實現了黨通過基層黨組織體系以及黨員的輻射作用，觸到了政府行政權力不能到達的“社會末梢”，做到了對社區事務的全覆蓋、無縫隙和零距離，并最終實現了群眾自治組織與黨的工作組織的高度融合。基層黨組織的戰斗堡壘作用、模范帶頭作用、在人民群眾中的公信力和號召力進一步增強，對維護基層穩定發揮了重要作用，對基層黨組織建設具有重大的現實意