政府賣地生財(cái)貽害無(wú)窮

曹建海

中國(guó)指數(shù)研究院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至今年11月23日，上海以821億元的土地出讓金收入名列全國(guó)第一。土地出讓收入已經(jīng)成為大部分城市的主要財(cái)政收入來(lái)源。但筆者認(rèn)為，即便賣地所得全部用于公益項(xiàng)目，地方以壟斷方式囤積、出讓土地亦不可取。根據(jù)我多年研究的判斷，政府賣地是造成如今高房?jī)r(jià)的重要推手之一。

以北京廣渠門外的10號(hào)地塊為例，地價(jià)拍價(jià)10億元，樓面地價(jià)每平方米達(dá)到了15000元。這個(gè)價(jià)格超過(guò)了當(dāng)時(shí)周邊地區(qū)的商品房的價(jià)格。拍賣的結(jié)果就是導(dǎo)致周邊地理位置相近的地塊，不管原來(lái)從政府手中拿地的成本是多少，都無(wú)一例外地靠近10號(hào)地的價(jià)格了。由于土地的聯(lián)動(dòng)和比價(jià)效應(yīng)，這就使得整個(gè)城市產(chǎn)生了虛高的地價(jià)泡沫。所以，在地方政府壟斷土地出讓的體制下，無(wú)論賣地所得是怎么使用的，土地拍賣對(duì)整個(gè)城市地價(jià)和房?jī)r(jià)的推高，是實(shí)實(shí)在在的。

根據(jù)以上分析，城市土地拍賣機(jī)制直接推動(dòng)了整個(gè)城市地價(jià)和房?jī)r(jià)體系的重構(gòu)。在商品房市場(chǎng)供不應(yīng)求的條件下，政府拍賣土地的行為，極易引起整個(gè)城市地價(jià)的連鎖上漲。用“帳篷效應(yīng)”來(lái)形容地方政府土地出讓形成的泡沫，可能是非常形象的。某一地價(jià)漲起來(lái)了，如同帳篷的一個(gè)點(diǎn)高了，其他點(diǎn)也隨之而上，但很多地方還是空的，就是地產(chǎn)泡沫。可以說(shuō)，在賣方市場(chǎng)的情況下，政府土地拍賣是高房?jī)r(jià)的根本推手之一。今年以來(lái)，天量信貸資金推動(dòng)的流動(dòng)性泛濫，開始向二三線城市住房滲透。由于這些城市房?jī)r(jià)與一線城市相比估值過(guò)低，吸引了投機(jī)資金的關(guān)注。這些事例說(shuō)明，在流動(dòng)性過(guò)剩的情況下，一線城市的地價(jià)、房?jī)r(jià)被推高后，也容易引起二三線城市的房?jī)r(jià)和地價(jià)的上漲。

今年6月底，國(guó)土資源部首次正面回應(yīng)“地價(jià)推高房?jī)r(jià)”爭(zhēng)論，調(diào)查的結(jié)果是全國(guó)地價(jià)約占房?jī)r(jià)的23%。國(guó)土資源部的結(jié)論在社會(huì)上引起了巨大爭(zhēng)議，原因在于地價(jià)并非由開發(fā)商拿地的歷史成本決定，而是由市場(chǎng)決定的。還以廣渠門外10號(hào)地塊為例，拍到10個(gè)億后，旁邊同樣面積的地塊即便歷史成本為1000萬(wàn)甚至100萬(wàn)，都有可能跟著漲價(jià)到10億元，這時(shí)候再拿歷史成本做對(duì)比，就已經(jīng)毫無(wú)意義了。由于現(xiàn)行土地制度漲價(jià)歸持有者所有，在整個(gè)地價(jià)體系已經(jīng)發(fā)生了根本變化的情況下，國(guó)土資源部簡(jiǎn)單地以歷史資料來(lái)推脫土地出讓制度的責(zé)任，完全不具有說(shuō)服力。

政府收儲(chǔ)、出讓土地的行為，還容易滋生腐敗，直接危害民生。在多數(shù)地區(qū)，城市建設(shè)規(guī)劃可以隨意修改，由此變成了掌權(quán)者和房地產(chǎn)開發(fā)商合謀侵犯城鄉(xiāng)居民生命財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要工具。一般的情況，開發(fā)商拿到土地后，第一步就是先做規(guī)劃調(diào)整，提高容積率或者建筑面積。只要是開發(fā)商看重的地塊，不管是屬于農(nóng)村集體的，還是由城市居民占有的，政府都可以通過(guò)修改城市規(guī)劃的手段，通過(guò)強(qiáng)行拆遷，強(qiáng)制低價(jià)獲得土地權(quán)屬，再由地方政府和開發(fā)商瓜分土地增值利益。這種以公共利益為借口，以城市規(guī)劃為工具，對(duì)居民用地進(jìn)行強(qiáng)行拆遷的過(guò)程中，導(dǎo)致的沖突愈加激烈，群體性事件也越來(lái)越多。

土地出讓弊病如此之大，中央政府為何少有遏制？主要在于分稅制使得稅源向中央集中，地方政府的事權(quán)大、財(cái)權(quán)小，中央政府為免地方政府要求重新分稅，默許甚至縱容地方賣地生財(cái)，以減輕中央財(cái)政的支付壓力。

怎樣解決地方政府土地財(cái)政帶來(lái)的弊病，一方面需要推進(jìn)城鄉(xiāng)地權(quán)的一體化，地方政府退出商業(yè)性開發(fā)的土地交易市場(chǎng)，專門從事城市規(guī)劃等公共管理活動(dòng)；對(duì)于政府手中已有土地，需要糾正長(zhǎng)期以來(lái)形成的，由于土地出讓制度造成的對(duì)本來(lái)作為土地所有者的城鄉(xiāng)居民公共權(quán)力的損害，回歸土地公有制的本來(lái)含義。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取劃撥土地的方式，將政府儲(chǔ)備土地的80％以上用于保障房，向廣大的城鄉(xiāng)居民提供足量的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，同時(shí)推動(dòng)城市建成區(qū)內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房的合理化。這樣，中國(guó)城市的住房問題，才有望得到根本的解決。▲（作者是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員，著有《向高房?jī)r(jià)宣戰(zhàn)》一書。）