三峽移民：在探索中完善

靳　秒

“在三峽工程建設和移民搬遷期間,采取了一系列措施,取得了明顯成效??三峽移民工作是我國水庫移民工作發展與進步的縮影。”

日前,就三峽移民安置及返流現象等相關問題,《中國新聞周刊》記者書面采訪了國務院三峽辦移民安置規劃司的相關負責人,就一些外界關心的問題,給出了來自官方的權威解答。

中國新聞周刊:三峽移民政策是何時出臺的?出臺的背景是什么?

規劃司負責人:黨中央、國務院高度重視三峽移民工作,相繼制定出臺了一系列政策。在1992年4月3日全國人民代表大會第七屆五次會議審議通過了興建長江三峽工程建設決議后,國務院于1993年8月19日頒布《長江三峽工程建設移民條例》(后于2001年2月21日修訂頒布),移民條例確定了移民安置、安置區及淹沒區管理、移民資金使用管理和監督、扶持措施等一系列政策措施。1994年7月國務院三峽建委辦公室批準的《長江三峽工程水庫淹沒處理及移民安置規劃大綱》,具體規定了農村移民安置、城鎮遷建、工礦企業搬遷、專業項目復建等方面的安置標準、建設標準及補償標準。

水庫移民安置是一項十分艱巨的工作。三峽水庫淹沒處理及移民安置涉及范圍廣,移民數量大,持續時間長,具有特殊的復雜性和艱巨性,是一項復雜的系統工程。三峽庫區是國家連片貧困區之一,人多地少,開墾過度,出臺移民政策措施,有利于規范移民搬遷建設工作,保護移民合法權益,促進移民搬遷安置與區域經濟社會發展和生態環境保護的結合,對確保三峽工程順利興建和實現移民“搬得出、安得穩、逐步能致富和長治久安”十分重要。

中國新聞周刊:三峽移民的搬遷(安置)形式有哪些?

規劃司負責人:三峽移民搬遷安置涉及農村移民安置、城鎮移民遷建和工礦企業搬遷等類型。其中農村移民人口約占40%,城鎮移民人口約占60%。農村移民安置涉及到移民的生產生活兩個方面,生產安置方式主要有農業安置、二三產業安置和自謀職業安置,生活安置結合生產安置進行。移民安置方式多樣,實施了就地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自找門路安置相結合。移民首先在本縣、區安置;本縣、區安置不了的,由湖北省、重慶市人民政府在本行政區域內其他市、縣、區安置;湖北省、重慶市安置不了的,在其他省、自治區、直轄市安置。

城鎮移民涉及到城鎮純居民和單位職工。城鎮純居民不僅有住房安置,還有經營性門面補償。對住房安置主要結合住房制度改革進行,采取統一建房、聯合建房和自主建房等形式,補償資金落實到移民戶,由移民自主選擇建房形式。經營性門面,采取原面積還建和一次性貨幣補償。搬遷單位職工的住房由其主管部門負責安置落實。對于農村移民、搬遷移民中的困難群體,國家還給予了一定補助,由當地政府負責保障其基本住房需要。

工礦企業搬遷建設結合技術改造進行,有的還與企業重組結合。期間,根據國家環保政策要求,與全國同步對其中技術落后、浪費資源、產品質量低劣、污染嚴重的企業,依法實行兼并、破產或者關閉。對破產、關閉的搬遷工礦企業,國家給予了專項政策,核銷其不良債務,由有關地方人民政府妥善安排破產、關閉企業職工和離退休人員的基本生活。

中國新聞周刊:移民外遷的考慮是何時提出的?何時開始實施?

規劃司負責人:三峽庫區人多地少,基礎性矛盾突出,經濟欠發達,環境容量非常緊張。在三峽工程可行性研究階段,提出了立足庫區、擴大安置區范圍的方式擴大環境容量,實施就地后靠安置。

1992年10月,三峽庫區移民安置規劃試點工作在秭歸縣進行,通過對秭歸縣內移民安置區進行移民安置環境容量分析,認為本縣安置難度很大,需要適度外遷。1994年7月,國務院三建委辦公室批準的《長江三峽水庫淹沒處理及移民安置規劃大綱》明確指出,農村移民盡可能在本組、本村、本鄉實行就地、就近安置;若安置不了,可在全縣內統籌規劃安置,若本縣安置確實有困難,可由上級統籌,在鄰縣或外省安置。1997年完成的三峽庫區移民安置規劃確定了需出縣外遷安置農村移民8.25萬人。1999年5月國務院對農村移民安置政策進行重大調整,從過去強調“以土為本、就地后靠”為主,調整為“鼓勵和引導更多農村移民外遷安置”,至此,農村移民外遷安置作為主要安置方式被確定下來。

三峽移民外遷工作是先行試點再全面推行的。1995年4月,湖北省在秭歸縣進行了移民出縣外遷安置試點,將58戶184名農村移民遷往湖北省宜昌市伍家崗南灣村安置。爾后,重慶市在國務院三峽建委原移民開發局的協調下,也進行了農村移民外遷安置試點工作。1999年5月,國務院出臺鼓勵鼓勵農村移民外遷安置政策后,當年8月,重慶市進行了云陽縣市內外遷安置試點,將5000多人遷往重慶市江津區油溪鎮安置。2000年8月17日,重慶市云陽縣150戶639名移民外遷安置到上海市崇明島落戶,標志著政府組織的出省市外遷工作正式推進。按照國務院會議精神,東部沿海地區和長江流域的上海、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、江西、安徽、湖南、湖北、四川等11個省市,接受重慶市外遷移民。同時,在湖北省、重慶市非庫區區縣,安排部分本省市內的外遷移民。

中國新聞周刊:移民外遷在當時有何必要性或緊迫性?

規劃司負責人:三峽庫區人多地少,墾殖率為全國平均水平的200%,水土流失比較嚴重,資源環境容量緊張。三峽水庫淹沒部分耕園地后,百萬移民就地后靠搬遷安置更增加了庫區生態環境的壓力。特別是57萬農村移民,如果全部就地后靠安置,將加劇人地矛盾,不僅難以真正恢復生產,實現安居樂業,而且會影響生態環境保護大局。加之三峽庫區地形地質條件復雜,過多的人類活動將可能誘發次生地質災害。因此,實施移民外遷非常必要,且十分緊迫。

鼓勵和引導更多的農村移民外遷,符合三峽庫區實際,代表移民群眾的長遠利益,得到廣大移民群眾的理解和支持。移民外遷不僅為移民提供了一個比原有生產、生活環境優越的生存空間,為今后發展生產、逐步致富創造更好的條件,而且可緩解庫區人口與土地資源的矛盾,有利于庫區生態環境保護,促進庫區經濟社會可持續發展。

中國新聞周刊:迄今為止,三峽移民外遷人數是多少?

規劃司負責人:截止2008年底,政府組織和自主外遷的移民共計19.7萬人。

中國新聞周刊:在制定三峽移民政策的同時,政府有沒有考慮到可能產生的一些問題?有沒有做一些預防措施?

規劃司負責人:三峽工程移民政策,是長期實踐探索逐步完善的。1985年始進行了八年移民試點,1986年至1989年進行了三峽工程論證和可行性研究,1993年開始移民安置規劃,在上述工作基礎上,出臺的移民政策在當時是比較完善的,盡管如此,在實施過程中,隨著經濟社會發展也與時俱進進行了調整。總體來看,在制定移民政策時,借鑒以往水庫移民經驗教訓,預計的問題主要有:一是移民政策實施過程中的物價變化、政策法規變化以及規劃設計方案調整,可能影響搬遷安置和移民利益,采用的對策是針對物價和規劃設計方案變化,分別采用 “靜態控制、動態管理”和依據增加的任務適時調增資金的辦法,較好地處理了這一問題。二是對于移民搬遷安置過程中的地質災害、生態環境問題,論證中很多專家學者表示了擔憂,實施時國家出臺了地質災害防治、水污染防治政策,也取得了較好效果。三是針對社會和部分群眾關心的補償資金政策兌現和擠占挪用問題,采用了公開政策,使移民知情;通過建立移民資金監督網,采取審計、稽察、綜合監理等一系列制度,加強規劃、計劃管理等預防措施,避免了被擠占挪用。國家審計署連續審計表明,三峽工程移民資金管理是規范的,移民政策執行情況總體較好。

中國新聞周刊:時至今日,當初擔心的問題有沒有浮現?如何解決?

規劃司負責人:三峽工程論證及可行性研究中,對三峽工程建設帶來的影響進行了充分論證,當時還擔心以下問題:一是百萬移民能否如期完成搬遷安置,能否得到妥善安置,是否會出現次生貧困問題,移民投資能否打得住,是否會出現投資“無底洞”;二是三峽水庫形成后,水庫水體流速減緩,納污能力下降,水質是否會惡化;三是三峽庫區是地質災害多發區,水庫建成后因水深增加、水位漲落幅度加大,是否會誘發新的地質災害問題。在三峽工程建設和移民搬遷期間,已經采取了一系列措施,取得了明顯成效,這些問題總體控制在論證和可行性研究范圍之內,控制效果總體好于預期。

但是,客觀地評價,解決上述問題取得的成效還是階段性的。有些問題還需要經過較長時間運行才能逐步認知,且處理這些問題需要較長時間。

中國新聞周刊:應該怎么看待三峽工程?三峽移民工作今后如何開展?

規劃司負責人:三峽工程是當今世界上最大的水利樞紐工程,具有防洪、發電、改善航運等巨大綜合效益。經過17年建設,三峽工程初步設計任務已如期完成,其巨大綜合效益逐步顯現。中國工程院階段性評估結論認為,三峽工程規模宏大、效益顯著、影響深遠、利多弊少、利大于弊,是一個偉大的工程。我們完全同意這一評估意見。

目前,初步設計規劃的移民任務已如期完成,移民搬遷建設使庫區城鎮面貌煥然一新,人居環境顯著改善,庫區的產業結構逐步優化,初步具備了進一步發展的良好基礎和發展條件。可以肯定地說,三峽工程對庫區經濟發展具有重要促進作用。同時,三峽工程綜合效益還具有拓展的潛力和條件。

三峽移民工作也是我國水庫移民工作發展與進步的縮影。三峽移民安置遵循開發性移民方針,在國內第一次引入環境容量的概念,根據庫區生態承載能力,按照可持續發展要求制定移民安置規劃和有關政策。在移民安置方式上,著力推進產業結構和就業結構調整,加強職業教育培訓,探索了完善移民社會保障的試點,促進了124.55萬移民的搬遷安置及其生產生活恢復。

在三峽移民搬遷安置任務完成后,按照科學發展觀和全面建設小康社會目標要求,庫區在移民安穩致富、生態環境保護、地質災害防治等方面還面臨一些問題,這些問題關系到移民和庫區經濟社會可持續發展,關系到三峽工程綜合效益的可持續發揮。黨中央、國務院針對三峽工程可持續發展已經作出開展后續工作的決策。通過后續工作,努力使庫區群眾基本生活有保障、勞動就業有著落、脫貧致富有盼頭,將把庫區建設成為生態良好、經濟發展、社會穩定、人民安居樂業的和諧穩定新庫區。對此,我們充滿信心。★