解決機關事業單位養老保險基金收支平衡問題的幾點思考

林文川

一、 機關事業單位養老保險現狀令人擔憂

據有關數據顯示,截止2009年6月底,福建省34個縣市當期基金收不抵支,特別是執行機關事業養老保險參保的基金收不抵支的情況更為嚴重,缺口達4.4億元,其中漳州市當期基金收不抵支399萬元。而在上述全省當期基金出現收支缺口的34個縣市中,漳州市占5個。業務統計分析報告還顯示,漳州市統籌基金支撐能力逐年減弱,收支失衡成為影響漳州市機關事業單位養老保險制度良性運行的最突出問題。

目前,漳州市機關事業單位養老保險實行縣級統籌。在全市按統籌區成立的12個機關事業單位養老保險經辦機構中,實行全員參保的有4個,東山縣開展養老保險的范圍是機關合同制工人和差額及自收自支事業單位養老保險,其他七個經辦機構開展養老保險的范圍是差額和自收自支事業單位全員養老保險。截止2009年6月30日底,全市按機關事業單位社保制度參保的在職人數63522人,離退休支付人數23402人,供養比為2.71∶1。

二、收支失衡的根源在于現行制度存在矛盾和缺陷

造成漳州市養老保險基金收支失衡的原因是多方面的,但其根本原因則是現行制度自身矛盾和缺陷所致。

現行機關事業養老保險制度和政策不盡完善。主要表現在以下三個方面:一是待遇與繳費不掛鉤。這是現行制度上存在的主要缺陷。職工在退休時將本人在職時最后一個月的工資額作為基數,按工齡的長短分檔打折計算出應計發的退休金發放標準。這樣,就使得部分參保人員認為多繳少繳一個樣,早繳晚繳一個樣,繳與不繳一個樣,參保越早就越吃虧,不但影響了職工參保繳費的積極性,有的還公開提出退保和停保,嚴重挫傷了參保者的積極性,使征繳工作的難度也越來越大。二是養老替代率過高。統計資料顯示,漳州市機關事業單位養老保險替代率已從2008年上半年的93%上升到2009年上半年的99%。三是統籌層次低,抗風險能力弱。目前機關事業單位養老保險以縣級為單位統籌,各地的統籌政策和標準存在較大差異,養老保險基金自求平衡,基金缺口由各當地政府兜底,上級沒有轉移支付補貼資金。這種統籌層次過低的現狀使養老保險的調節功能難以發揮,尤其是一些經濟欠發達、財政收入低的落后山區縣,幾乎無養老金的積累,根本談不上抵抗風險。

在職繳費人員與離退休人員供養比例嚴重失調。近幾年來,漳州市離退休人員的增長速度遠遠高于在職繳費人員的增長速度。2009年上半年參保離退休人員達到23402人,一年間退休人數增加了5.03%,而同期在職繳費人數從72098人減少到63926人,降低了11.33 %,養老保險負擔系數呈逐年增大趨勢。

養老保險基金征收和基礎管理存在局限。主要表現在以下三個方面:一是繳費基數核定不實。漳政辦〔2003〕61號文規定,機關事業單位養老保險繳費基數的核定口徑,以參保單位在職職工工資總額作為繳費基數,參保個人繳費基數最低不得低于本人檔案工資。也就是說,當年度工資總額低于本人檔案工資總額的,應按檔案工資總額申報繳費基數。而有些地方是按基本工資核定的,許多補貼項目和加發工資沒有納入繳費基數,導致繳費基數偏低。另一方面,由于養老待遇沒有與繳費掛鉤,單位也普遍存在少報、漏報繳費基數現象。二是繳費比例已無上調空間。目前漳州市12個機關事業單位養老保險經辦機構單位征繳比例最低的為25%,高的達到32%,目前再無上調空間,只能按照“分灶吃飯“的原則,由縣、市、區政府財政實行收支缺口兜底。由于 “收”是彈性的,“支”則是剛性的,因此近年來收支失衡明顯加劇。三是欠費現象普遍存在。由于單位經濟困難、經費緊張、財政預算不足等原因,全市特別是鄉鎮欠費嚴重,直接削弱了養老金的支付能力。

退休人員養老金支付水平和支出規模逐年俱增。統計分析報告顯示,漳州市執行機關事業單位養老保險制度待遇支出規模2008年上半年為19538萬元,2009年上半年是24908萬元,一年間增加支出5370萬元。主要因素:一是人口老齡化導致退休人員快速增長。二是養老保險待遇水平增長幅度大。三是支付口徑過寬,一些地方把本應該由單位支付的津補貼也列入基金支付項目。

三、 解決收支失衡問題的對策在于深化改革和強化管理

解決收支失衡問題的對策,基層養老保險經辦機構可以作為的空間十分有限,無非從開源節流和強化基金管理等方面入手,而要從根本上解決問題,仍然是繼續深化改革。

加快立法進程,盡快出臺事業單位養老保險制度改革總體方案。國家應盡快制定出臺《社會保險法》等相關法律法規,將機關事業單位養老保險統一納入到社會保險法律的規范之下,從法律上解決機關事業單位社會保險的有關問題。同時,國務院應在全國試點的基礎上,盡快出臺統一的事業單位養老保險制度改革方案,不能讓“一地一策”現象長期并存。2008年2月,國務院常務會議討論并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》,確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點,與事業單位分類改革配套推進。試點的主要內容包括:養老保險費用由單位和個人共同負擔,退休待遇與繳費相聯系,基金逐步實行省級統籌,建立職業年金制度,實行社會化管理服務等。一年多時間過去了,據說五省市的試點工作并不順利,《事業單位養老保險制度改革方案》更是成了公眾熱議的焦點。我們認為,盡管試點城市的改革遇到了一些困難,但是《試點方案》確定的改革方向、原則和內容是正確的,應該繼續推進,并盡快在全國范疇內推開。只有堅持改革,才能化解一些地方舉步維艱、進退兩難的尷尬局面,只有堅持改革,才能從制度上根本化解機關事業單位養老保險收支失衡的問題。

進一步完善養老基金的征收稽查機制,確保養老保險基金應收盡收。從近幾年漳州市社會保險征繳實際情況來看,做好征繳工作是養老保險基金增收的有效途徑,應堅定不移地繼續深入推進養老保險征收稽查工作。首先要完善機關事業單位繳費基數申報制度,實行養老保險繳費基數與住房公積金基數掛鉤的辦法。由于住房公積金基數與單位給個人的住房補助有關,其繳費基數大就個人得利多,將養老保險基數與住房公積金基數掛鉤,可以緩解繳費基數審核難、工作量大的問題,杜絕少報繳費基數的問題。其次要建立養老保險稽核監察聯動機制。即社會保險經辦機構和勞動監察機構定期開展社會保險稽核監察行動,行動對象重點針對欠費單位和漏報繳費基數的用人單位。通過社會保險稽核和勞動監察機構之間的聯合行動,進一步規范用人單位社會保險參保和繳費行為,加強信息溝通,形成基金征收合力,確保社會保險費應核盡核和應收盡收。

規范基本養老金支付口徑,嚴格控制養老基金支出。一是要嚴把退休關。嚴格控制提前退休,減緩退休人數的過快增加。二是要規范支付口徑。在現行制度下,各地應嚴格執行省勞動保障廳、省財政廳《關于機關事業單位養老保險繳費基數及養老金支付項目調整有關問題的通知》(閩勞社〔2001〕73號)規定的基本養老金支付范圍,不宜繼續擴大地方性補貼支付范圍,對過去納入的不當支付項目,要按有關文件規定進行清理,應由原單位支付的津貼和補貼,不得繼續列入養老保險統籌基金支付。三是加強退休人員享受養老保險待遇資格認證管理工作。建立舉報冒領騙領養老保險待遇獎勵制度,加大追查冒領領騙養老金的力度,減少養老保險基金的跑漏流失。

強化基金監管,建立健全養老保險基金支付風險預測預警機制。筆者認為,當前機關事業單位養老保險基金收支失衡問題必須引起各級黨委和政府領導的高度重視,尤其是在當前國家還沒有出臺總體改革方案,地方基金缺口沒有納入中央轉移支付的情況下,及時建立風險預測預警機制顯得特別重要。具體來說,有兩件工作要做:一是要開展養老保險精算工作。養老保險精算是各級養老保險經辦機構必不可少的基礎工作,主要起著對支付危險因素進行評價和風險管理的作用。因此,各級養老保險經辦機構需要在現行養老保險模式原則的基礎上,在調查研究和核對有關參保、死亡、退休人數、工資增長率等基礎資料上,試算出每年共濟部分養老保險收費率以及個人賬戶的記賬利率,對未來的退休待遇進行評估,對總體風險、收支平衡能力進行綜合評價。二要建立養老保險基金支付風險預警報告制度。各縣(市、區)養老保險經辦機構要有效預防基金運行風險,必須有效的基金風險預警方案。建議按照慣例建立養老保險“三色”預警機制,即以基金風險主要指標——“可支付月數”作為衡量標準,用“紅、橙、黃”三色分別表示當前基金積累可靜態支付月數為不足3個月、4～8個月、9～12個月,當基金積累到達臨界點時,規定必須每兩個月、每季度或每半年度向當地政府及上級部門報告分析基金運行情況,便于及時掌握發展動態,積極啟動應急對策,合理調配資金,防范支付風險。

提升統籌層次,統一機關事業單位養老保險政策。統籌層次的高低與養老保險基金支撐能力的大小成正比。實行更高層次的統籌,是一種解決機關事業養老保險基金收不抵支的有效手段。目前漳州市機關事業養老保險統籌體制實行縣級統籌、本級財政平衡收支的制度。這種制度統籌范圍小、層次低、基金管理分散、收益率低、抗風險能力弱。根據現行財政管理體制和各縣(市)區之間財力上的差異,建議考慮在適當時間實行省級統籌,提升統籌層次以增強養老基金的抗風險能力。從長遠來看,這是大勢所趨。只有通過省級統籌,才能實現從現收現付制過渡到基金積累制,改變目前機關事業單位養老保險統籌層次低、調劑范圍小、抵御風險能力弱的現狀。也只有這樣,才能逐步積累基金,應對老齡化高峰來臨時沉重的養老負擔,增強機關事業單位養老保險制度的可持續性。

(作者單位: 漳州市機關事業單位社會保險中心)