新型農村養老保險：改革正當時

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最近,國務院常務會議研究部署開展新型農村社會養老保險工作,會議決定,2009年在全國10%的縣(市、區)開展新型農村社會養老保險試點。努力使全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”,是黨的十七大提出的改善民生的重要目標,也是今年以來國家出臺的一系列擴大內需、加大投資的重點。

世界老年人口大國,“老有所養”任務艱巨

實現“老有所養”,不僅關系到我國億萬老年人的切身利益,更是我國建設小康社會和構建社會主義和諧社會的關鍵所在。我國是世界第一老年人口大國,早在2007年,60歲及以上人口已達1.53億,占全國總人口11.6%,占全球老年人口1/5。目前,應對人口老齡化是當今世界許多國家普遍面臨的重大課題,我國任務艱巨,時間緊迫。隨著人口老齡化的不斷加速,直到本世紀中葉,我國始終都將是世界上老年人口數量最多的國家。

此外,從時間上看,國際上為應對嚴重的人口老齡化所提供的較完備養老保障和服務,需要20至30年的累積和準備時間。而我們現在還可以利用的我國勞動年齡人口充裕,被撫養人口比重較低的“人口機會窗口”,自20世紀90年代開啟后到本世紀30年代即將關閉,這就是說留給我們的只剩下今后20多年這樣一段既寶貴又緊迫的時間了。近年來,我國養老事業獲得了顯著進展,但仍嚴重滯后于經濟社會發展,遠不能滿足廣大群眾的迫切需求,成為當前加快推進我國社會保障體系建設亟待解決的難題。

首先,我國養老保障發展滯后,特別是在廣大農村基本尚未覆蓋。近年來,一些地區雖然紛紛試點新型農村社會養老保險,但覆蓋范圍小、保障人群少、統籌能力差、風險化解能力低,特別是對于老年農民的參保,或是要求他們補足應繳費用而使得大多數人難以承擔,或是要政府在繳費和發放兩頭給農民大量補貼而使多數地方財政難以支持。因而,到2007年底,在全國1億多農村老年人口中,只有392萬人領取了農村養老保險所支付的養老金。正是在這種情況下,近年我國一些地區對實行農民養老津貼進行了有益的探索。在經濟較發達的地方,補貼起始年齡多在65歲至80歲,補貼金額多在全年300元至1000多元。待若干年后它們就將與同時啟動的農村養老保險實現對接。

其次,我國城鄉機構養老服務缺口很大,多數生活不能自理的老年人特別是農村“五保”和城市“三無”老人的養老照料、護理等服務需求難以得到滿足。據調查,我國老年人口中喪失基本生活自理能力(在吃飯、穿衣、室內活動、洗浴、如廁等日常基本生活能力中至少有一項缺損,必須嚴重依賴他人)需要和愿意入住養老機構的至少占5%,即760多萬,其中農村530多萬,城市230多萬。但目前我國全部養老機構床位只有不到213萬張,缺口550多萬張,其中農村缺350多萬張,城市缺近200萬張。我國現今養老床位可以入住的老年人數僅占全部老年人口的1.4%,既遠低于發達國家的5%～7%,也落后于一些發展中國家的2%～3%的水平。我國養老機構不僅整體數量不足、床位緊缺,而且還缺乏為老年照料和護理等服務所必需的專門設施和人員。

統籌協調,將“老有所養”落到實處

從養老保障看,目前城市對現有的養老保險制度加以改革和完善,再通過建立一老一小居民和未就業居民的養老保險,即可基本實現養老保障的廣覆蓋。但在農村,雖然已初步形成了由個人繳費、集體補助、政府補貼相結合建立新型農村社會養老保險的思路,但仍存在很多問題,最突出的是老年農民參保繳費和待遇問題。為解決這個問題,現根據各地實踐有益經驗,建議由中央和地方財政籌資,向全國農村未參加任何社會保障的年齡在70歲及以上的農民發放養老補貼,每月50元,全年600元,對農民養老所需基本費用予以補助。農村55歲以下農民應一律參加新農保,政府和集體可按不同情況予以繳費補助和補貼。對于農村55歲至69歲農民,根據其個人繳費能力和愿望,既可選擇參加新農保,到給付年齡時領取養老金,也可選擇參加養老補貼,到70歲便可領取。養老補貼發放的最長年限為15年,屆時全體農民都將被新農保所覆蓋。上述以新農保為主,以養老補貼為輔,把兩者結合并最終對接于新農保的做法,可以盡快實現農村養老保障的廣覆蓋,同時也完全具有實現的可能性。

改革開放以來,農村經濟社會發展有了明顯進步,年輕農民外出打工收入不斷增加。同時農村依靠養兒防老的模式遇到挑戰,“空巢家庭”、“老年村”問題開始出現。從農村人口與社會發展情況看,農村人口老齡化快于城鎮,農民的養老保障需求日益迫切。農村養老制度的建立,可以從制度上保證城市化過程中農村人口向城市的有序轉移,減少社會震蕩成本;子女與養老分離,可以減輕子女的經濟負擔,也有利于農村計劃生育工作的開展。以前養兒防老是家庭責任;政府的一些救濟和幫助,是政府責任;社會也有一些養老保險,是社會責任。現在新型農村社會養老保險制度把三者整合在一起,個人、集體、政府共同承擔養老責任。受經濟條件的制約和發展城市經濟的沖動,過去我國對農民養老基本沒有正面承擔責任,傳統的自給自顧式養老在農村依然占主導地位。市場經濟改革動搖了農村的社會結構,更帶來了支撐、甚至鼓勵這種結構變遷的經濟基礎。經過幾十年的持續高速增長,我國經濟總量今非昔比,已成為世界第三大經濟體;國家公共財政收入近幾年更是以高于GDP的速度增長,公共財政投入社會保障的能力增強。隨著農民人均現金收入近年來的不斷提高,基本具備了參保繳費能力,為農村養老保險制度的開展創造了條件。全國60歲以上的人口約1.5億,其中農村人口占到1億左右。如果財政給60歲以上的農村老人每人每月提供60元的基礎養老金,一個人一年是720元,全國1億農村老年人口是720億元,相當于2008年中央財政支出的2%。養老保險是一種“準公共物品”,政府理應對農村社會保險給予一定的財政補貼,承擔社會保險的運行成本;解決個人及家庭所不能夠解決的問題,實現個人和家庭無法企及的個人和社會總福利的改善、提高。用2%的中央財政支出支持建立低水平、廣覆蓋的農村社會養老保險制度,無論從哪個方面講都是值得的。

新農保:功在當代,利在千秋

建立農村社會養老保險制度,符合當前世界發展潮流和市場經濟國家的運行軌跡。從世界各國的一般情況看,農民社會養老保險制度建設落后于其他群體的養老制度。各國在工業化、城市化過程中,普遍面臨農村勞動力大量向城市轉移、農村人口老齡化程度高于城市、傳統的家庭養老保障難以為繼、農民面臨老年貧困等多方面的問題,需要通過社會養老保險化解農民的老年生活風險。社會保險模式是農村養老保險制度的主流模式。德國、日本、美國、韓國等國家均采取這種模式,為農民建立了養老保險制度。農民繳納養老保險費,公共財政在籌資上給予資助甚至保底。日本還把農村養老保險與城市化發展緊密結合起來,二戰后為了實現農業現代化、擴大農業生產經營規模,在大力推進城市化的同時,在養老保險政策中實行離農政策,鼓勵農民離開土地進入城市,對離開土地的農民支付離土補償金加權益轉讓金;在20世紀90年代以后,針對農業人口急劇下降、農業人口老齡化十分嚴重的情況,采取返農政策,即鼓勵農民留在土地上,權益轉讓金被取消。我國城市化正處于關鍵時期,農村養老保險改革正當其時。只要我們共同努力,把好事真正辦好,“新農保”就一定會成為繼取消農業稅、推行“新農合”之后,深受廣大農民歡迎,利在當代、功在千秋的又一偉大變革。

眼下,在全球金融危機的大背景下,新農保制度也是“保民生、保增長、保穩定”的重要舉措。從經濟學的角度看,農民一旦有了國家養老的制度保障,就解除了后顧之憂,減少了對未來預期的不確定性,從而可以釋放出部分養老儲蓄,這對于增強國民信心、拉動消費需求,無疑將產生強大而持久的動力。

事實上,實行農民普惠式養老,絕不僅僅是一個國家財力問題,更是一個執政理念問題。在現代社會,社會養老保障被視為一種基本人權和國家福利,是社會文明進步的重要標志。應該說,一項社會福利制度,只有實現了普惠化、均等化,才真正具備了社會福利的基本內涵。一個“以人為本”的政府,最關注的不應是國家的財富增長,而是人的生存權利,人的全面發展。在這種意義上,新農保制度的推行,必將成為現代中國邁向文明富強的新起點。