新社會組織黨建工作保障機制探析

陳 超

改革開放以來,特別是社會主義市場經濟體制的初步建立與不斷完善,不僅給中國經濟帶來了巨大變化,而且也給中國社會結構帶來了巨大變化,中國社會治理結構出現了從“一元治理”向“政府、市場、社會”三元治理體系的演化。新社會組織在這樣的背景下出現,它包括三部分:社會中介組織、社會團體、民辦非企業組織,其中社會中介組織是主體。國外一般稱這類組織為“非政府組織”或有別于政府和企業的“第三部門”。經濟社會的轉型使得新社會組織得以前所未有的發展,也使新社會組織和社會力量面臨著新的整合和調整。社會轉型,經濟轉軌,大多數新社會組織成了無上級主管的“自由人”。新社會組織的黨組織不能無上級,黨員不能游離于黨的組織之外。黨的十七大報告指出:要“全面推進新社會組織的基層黨組織建設,優化組織設置,擴大組織覆蓋,創新活動方式,充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”。加強和改進黨對新社會組織的領導,探討新社會組織黨建工作的保障機制,已經成為新時期黨建工作的一個亟待解決的重要問題。

一、新社會組織發展對黨的執政方式提出的新要求

中國共產黨長期執政的根基,建立在她對社會各個領域發展的有效控制和對社會各個階層政治訴求的高度整合的基礎上。把黨的組織建立在各種經濟和社會組織中的基層黨建模式,是中國共產黨鞏固執政基礎的制度安排,也是黨對基層社會實施有效領導的基本方式。新社會組織的崛起和壯大的影響是雙重的:一方面新社會組織的生成是同我國當今社會的發展進步相伴而生的,不斷發展的新社會組織是社會文明進步的產物;另一方面新社會組織的崛起是轉型期我國政治生態中的新現象,對我國的政治體系和黨的領導構成了深刻的沖擊。多樣化的新社會組織滲透在中國社會的各個角落,在各個角落發揮著不同的作用。這種格局打破了執政黨對中國社會的全面滲透和各種組織資源的絕對控制權,從而對執政黨的執政方式提出了新要求。

(一)對黨的執政理念提出了新要求。在傳統的管理理念中,執政黨的管理是主導性甚至是唯一性的。隨著改革開放的深入,黨政的管理逐漸從非公共事務領域退出,這樣就需要增加市場主導和社會主導兩個管理主體,與此同時也自然把新社會組織這個主體突現出來。新社會組織的發展必將導致中國公民社會的興起與壯大,公民社會的發展壯大又引發國家與社會關系的演變。根據俞可平的概括,隨著公民社會組織的發展壯大,由公民社會組織獨自行使或它們與黨和政府一道行使的社會管理過程不再是統治,而是治理。治理是一個上下互動的管理過程,它主要通過協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式實施對公共事務的管理,其實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。①黨要加強對新社會組織的政治領導,擴大黨的群眾基礎,維護政權和社會穩定,必須把新社會組織的精英分子納入自身的政治系統,并使得他們的利益在這個政治系統中得以直接伸張。②

(二)對黨的政治整合功能提出了新要求。隨著社會結構的變遷,傳統的單位制的逐漸淡出,新社會組織成為人們參與社會生活、表達利益的重要單元。因此,加強新社會組織黨建工作,提高黨組織的滲透力和影響力,是執政黨新時期所面臨的一個新課題。在新的歷史條件下,黨的基層工作必須實現觀念和體制上的轉變,努力擴大黨在基層的覆蓋面,包括黨的工作覆蓋面和黨組織的覆蓋面兩個方面。黨的工作覆蓋面和滲透力應該是百分之百,而黨組織的覆蓋面就不必百分之百。必須以社區為著力點、以社會服務為導向,按照“有所建,有所不建”的原則來對新社會組織進行政治整合。以利益關懷、精神關懷、政治關懷、生活關懷來加強黨在民間組織的影響力、滲透力和凝聚力,從而在新的社會結構和新的社會生活中實現對社會的有效整合。

(三)對黨的運行方式提出了新要求。作為一種普遍現象,新社會組織的發展給世界各國政黨活動帶來了新的挑戰,如政黨面臨著利益表達和精英聚集的功能被替代的挑戰,政黨面臨著管理手段進一步民主化、法制化的挑戰等。中國共產黨希望推動新社會組織的發展,希望它們能夠承擔一部分社會公共職能,以緩解全能政黨的壓力,又擔心它們在自主性和獨立性上走向極端,離執政黨和政府愿望太遠。這種雙重性不可避免地使政府對新社會組織的監管在短時間內無法有序化,無序化的監管又會導致執政黨處理國家與社會關系時處于夾縫之中舉棋不定。如何適應并牽引這種轉軌有序化,對中國共產黨的運行方式提出了新的要求。③

(四)對黨的政治社會化方式提出了新要求。對執政黨來說,有效實現政治社會化是執政成效的重要內容。過去,政治社會化主要是通過大規模的政治理論宣傳和運動式的思想政治工作來影響基層政治。④顯然,這種“注入式”的政治社會化模式,與新社會組織的內在需求存在差異,也不符合黨民主執政的要求。傳統的政治宣傳方式往往善于通過建立的黨組織體系來進行。顯然傳統政治社會化的方式還存在很大不足,關鍵是執政黨要關注新社會組織的價值預期的實現問題,要通過體現執政黨意志的法律、法規產生影響,要通過執政黨的精英行為產生影響。

二、新社會組織黨建工作面臨的難點與困境

自改革開放以來,新社會組織在我國逐步興起,近年來呈加速的勢頭,如何將新社會組織納入黨的活動視野,加強黨對新社會組織的領導和引導,努力開展新社會組織黨建工作是新時期黨的建設必須引起高度重視的課題。新社會組織黨建工作既不同于傳統的黨政部門、事業單位的黨建工作,又不同于非公企業的黨建工作,因此這類組織的黨建工作并無現成的經驗可循,面臨著諸多方面的難點與困境。

(一)新社會組織黨組織作用發揮缺少強勢的行政依托。傳統社會組織產生于計劃經濟時期,其治理結構多沿襲機關事業單位的體制和機制,政治性強、民間性弱,而黨組織可以依托強勢的行政組織,直接發揮其在組織內和體制內的政治核心作用。新社會組織是在市場經濟條件下自發產生的,民間性強,這些非政府性或民間性、自發性的組織不代表政府的立場,不是政府或者國家的附屬機構,這就決定了新社會組織黨組織的定位和職能實現沒有行政權力依托,缺少完善的制度設計和制度安排。新社會組織面廣量大,種類復雜,甚至同一種類新社會組織的生成機制也有所不同。因此與傳統社會組織單一的單位制黨建相比,新社會組織黨建工作更為復雜多樣,決定其定位也各不相同。

(二)新社會組織黨建工作的功能定位模糊。《黨章》對于機關事業單位、國有企業及農村等領域的黨組織有明確的定位,如“領導核心”、“政治核心”、“保證監督”等,但對于新社會組織中黨組織的定位卻不明確,理論指導不明晰,部分黨務工作者對開展這一領域黨建工作沒有底氣、缺乏信心。⑤實踐中,人們對于新社會組織中黨組織與業主的關系如何協調,黨員在新社會組織中如何實現自己的政治訴求等問題都存在著不同的看法。有些黨組織成員是企業領導層的行政下級,自身的經濟利益決定了黨員很難發揮黨的監督作用,這種關系的不順嚴重阻礙了黨組織發揮作用。由于新社會組織的管理體制還沒有理順,黨組織的管理體系也存在相應問題。

(三)新社會組織黨建工作有效開展的難度較大。新社會組織發展迅速,數量多而規模相對較小,員工流動性強,大多數管理比較松散,黨員絕大多數是“流動黨員”,再加上開展黨建工作的力量薄弱,難以經常進行逐一的調查摸底,因而在這一領域到底分布多少黨員也就難以掌握。已經建立了黨組織的新社會組織,其黨組織負責人一般由中層管理人員兼任,而黨員絕大多數是工薪階層,“雇傭”色彩很濃,加之業務工作繁忙,平時很難開展組織生活。同時黨組織學習教育的形式單一,缺乏新意和有效性。絕大多數黨組織開展教育還是沿用傳統的教育形式,單調、枯燥,難以受到廣大黨員的歡迎。

(四)新社會組織黨建工作目標要求與資源配置的不統一。新社會組織黨建工作目標具體要求體現“五個好”——領導班子好、黨員隊伍好、工作機制好、工作業績好、群眾反映好。這個目標要求需要有充分的資源特別是人力資源的支持,需要有一批高素質的黨建干部和黨務工作者。但是,在現有情況下,相當一部分聯合黨支部和臨時黨支部處于松散性管理狀態,黨務工作者大多是兼職。由于新社會組織普遍以社會影響和經濟效益為取向,業務管理工作繁重,很難有精力指導社會組織開展日常的黨建活動,這使得黨組織難以全面了解黨員情況,對黨員的教育管理難以落實,黨員參加組織生活和開展黨員活動難以保證。⑥另外,可供選擇的高素質黨務干部很少,難以形成一支專職黨務工作者隊伍。

三、構建新社會組織黨建工作保障機制的路徑選擇

新社會組織的成長以及新社會組織在國家政治生活中所具有的影響力決定了新社會組織黨建的有效發展對執政黨建設與治理具有重要意義。因此,要積極有效地開發與運作新社會組織黨建的執政資源以及構建新社會組織黨建工作的保障機制。

(一)明確職責,完善新社會組織黨建工作體制保障。加強各級新社會組織黨建工作的機構力量,規范工作運行機制,明確工作機構職責。推動完善區縣、社區(街道)和鄉鎮社會(綜合)工作黨委的職能,重點對基層綜合黨委機構編制、人員配備、基本職能等出臺指導性文件,構建上下對應、工作聯動的新社會組織黨建網絡。通過認真抓好“班長工程”、擴大人才選聘范圍、加強教育培訓等方式,努力構建能適應新社會組織特點的以支部書記、黨群工作者和黨建志愿者組成的人才隊伍,使之成為加強新社會組織黨建工作的骨干力量。加強專職黨群工作者隊伍的職業化建設,為黨建工作提供必要的管理和領導人才。把新社會組織作為一個界別,在推薦各級各類代表和“評先樹優”時,對其中的黨務工作者和黨員,給予合理的比例分配。建立黨務工作者經濟待遇和解雇報告制度,新社會組織中的黨支部書記享有與中層以上業務或管理人員同等的經濟待遇,解雇黨務干部,須事先向業務主管單位黨組織說明原因,征求意見。

(二)分類管理,構建新社會組織黨建工作大格局的機制保障。根據不同新社會組織的特點,堅持“條塊結合、以塊為主”的原則,屬業、屬地管理相結合,探索社區黨建、單位黨建和行業黨建“和諧共進”的新體系,積極推進區域性“大黨建”的建設。專業性強、黨員流動性強的新社會組織,可以屬業管理為主;群眾性、公益性、社會性強的新社會組織,應以社區管理為主,黨組織隸屬社區黨組織。⑦充分發揮現有商業聯合會、文聯、社聯、科協等聯合組織的作用,對其積極扶持和政策引導,使其協助黨承擔起領導、管理、服務新社會組織的責任。這些聯合組織可以建立黨委,可以視情況管理若干有關新社會組織的黨組織。這些聯合組織作為財政的預算單位,其黨務干部和黨務活動經費可以由財政列支。社區黨組織要將這類新社會組織作為駐區單位納入區域性“大黨建”的管理范圍,實現社區與新社會組織黨建資源的互通有無、資源共享與合理配置。

(三)形成合力,探索建立新社會組織黨建工作的資源保障。新社會組織黨建經費的特點是非制度性,缺乏長期性、穩定性和可靠性,經費支撐脫離社會資源配置的主渠道。大力改善新社會組織黨組織建設的經費狀況,為其正常開展工作和發揮有效的作用提供必要和穩定的經費保障是加強新社會組織黨組織建設的關鍵環節之一。為此,必須建立新社會組織黨建工作的經費多元化投入機制。建立黨建經費支持制度,制定基層黨組織建設專項經費支持新社會組織黨建工作的實施辦法。新社會組織要從管理費中列支部分資金,作為黨組織活動經費。各業務主管單位、行政掛靠單位有幫助新社會組織黨組織解決經費不足的義務。同時加強新社會組織黨建活動陣地建設,整合社區文化中心、老年活動中心、社區學校等活動場所資源,使其成為新社會組織黨組織開展活動的陣地。開發建設適應新社會組織黨員的教育載體和平臺,增強新社會組織黨組織、黨員和白領參與積極性,不斷提高黨建工作的效率。

(四)營造氛圍,培育新社會組織黨建工作的文化保障。在推進新社會組織黨建的進程中,完善與精致的制度結構與體系安排固然重要,但積極主動地培育黨建制度文化與黨員黨的意識,并使這種文化與意識內化為每個黨員乃至整個社會的主導價值取向,則更為重要。⑧在整個組織與社會層面營造良好的新社會組織黨建工作氛圍,加強對新社會組織黨建工作重要性的宣傳,提高新社會組織成員對新社會組織黨建工作的認同度。要有效開發與整合新社會組織的各種社會資源與政治資源,營造新社會組織黨建的合力氛圍與制度文化生態。可以借助工會的地位與職能開展黨建工作,人員相互交叉任職、合作,以工會為載體增強黨建工作的影響力與輻射力、滲透力。

注釋:

①③尹德慈:《中國民間組織發展與黨的執政方式研究》,《探求》2004年第3期。

②劉宗洪:《執政黨建設的新視野》,上海三聯書店2007年版,第78頁。

④郭亞丁:《民間組織發展與黨的民主執政方式》,《社會主義研究》2005年第4期。

⑤束錦:《江蘇省新社會組織黨建工作問題及對策研究》,《探索》2008年第2期。

⑥《以改革創新精神抓好社會組織黨的建設》,《上海黨史與黨建》2008年第2期。

⑦何慶明:《構建新社會組織黨建統籌發展新格局》,《中國民政》2009年第3期。

⑧康曉強:《民間組織黨建的雙重發展路徑》,《黨政論壇》2008年第4期。

作者系中共上海市松江區委黨校教研室副主任,講師

責任編輯:晏蔚青