越南反腐敗的主要做法及其借鑒

李果仁 李 菡

自1986年以來,越南的革新開放事業取得了巨大的成就,越南人民也享受了革新成果。但是,貪污腐敗問題一直困擾著政府,被稱為“國難”,至今沒有很好解決,給越南造成了極大的危害。越南共產黨近年來正采取一系列反腐措施以緩解民眾的不滿情緒,確保社會和政治的穩定,實踐結果證明了越南的反腐敗基本上是成功的。中國共產黨第十七屆中央委員會第四次全體會議將反腐敗問題提升至“重大政治任務”的高度,充分體現了黨中央對反腐敗的堅強決心。他山之石,可以攻玉,我們可以從越共反腐敗斗爭得到某些有益的啟示和借鑒。

一、越南反腐敗的背景概要

越南自1986年實行革新開放以來,處于執政地位的越南共產黨不可避免地受到沖擊。部分黨員干部受西方思想和生活方式的影響,對社會主義道路發生動搖,脫離群眾,貪圖享受,以權謀私,貪污受賄,腐化墮落。而且隨著對外開放力度的逐漸加大,腐敗風愈演愈烈。越共原中央總書記李可漂在1999年全國的干部會議上,分析黨員干部隊伍現狀時曾指出:“純潔、堅定的黨員只占10%,有30%的黨員是不純潔、不堅定的。”平均每年被清除出黨的人數占黨員總數的比例高達1%。據統計,在1986年12月至1990年9月四年的整頓中,有5萬名黨員被越共黨組織清除。1992年底,越南政府把制止貪污、反對走私列為來年十大緊急任務之一,指示在全國范圍內開展反貪污、反走私活動。在1993年展開的大規模反貪運動中,有2.3萬違紀黨員被查處,查處人數占越共全部黨員的比例高達1.1%。在接下來的幾年里,越共又在全國范圍內開展肅貪和反行賄運動,并取得較大的成果。據越共黨報《人民報》2001年2月報道,五年內被查處的越共腐敗黨員多達7萬。2001年4月越共“九大”以后,在新一輪的反腐行動中,又有近1%的黨員被查處,其中30%是各級黨委成員。這些還是被查處的黨員,而有腐敗問題但沒有被查的則更多。上個世紀末,有關機構曾對越共黨內的腐敗問題進行調查,統計數字令世人震驚。在接受調查的16萬黨員中,有43%的人犯有腐敗罪;在被調查的2000個黨組織中,有三分之一涉及腐敗問題。最近幾年,又有一些機構開展過類似的調查,結果仍然不容樂觀。其中,2003年3月至2005年底,越共中央內政部由瑞典政府資助,在3個中央部門以及河內、胡志明市等7個省市,對5400多名官員、公司職員和民眾進行了民意調查,結果顯示,有32.6%的官員曾經接受過賄賂。政府官員貪污腐敗嚴重影響了黨和政府的聲譽,引起人民的強烈不滿,導致民怨沸騰,1997年太平省80%的鄉鎮農民冒著坐牢的危險上街游行,要求政府堅決懲治腐敗。

上述一連串的數字表明,越共黨內的腐敗問題異常嚴重。而數量如此龐大的貪污腐敗黨員隊伍,必然會侵蝕越共黨組織的肌體,影響其健康發展,從而削弱其凝聚力和戰斗力,并成為影響其執政能力的不利因素。嚴重的腐敗問題已經對社會產生了不良影響,影響了越南的國際形象,也阻礙了越南革新事業的發展。據“透明國際”組織公布的有關國家腐敗指數顯示,越南在146個國家和地區的腐敗指數榜上排名第102位,在10分制中得分僅為2.6分。2005年,香港政治和經濟風險咨詢公司將越南評為排在印度尼西亞和菲律賓之后的“亞洲第三腐敗國家”。

越南的腐敗問題也一直是歷次國會會議所反映的民意及國內輿論注目的焦點,在2006年4月,越共的“十大”報告認為,部分黨員干部、公務員的政治思想衰退、道德敗壞、生活方式蛻化,存在嚴重的機會主義、個人主義和官僚主義、貪污腐敗的問題。越南政府對反腐敗斗爭艱巨性的認識日益清醒,態度也日益強化。越共中央總書記農德孟在越共“十大”的新聞發布會上強調,要堅決和公開地處理黨內腐敗問題。在越共十屆三中全會的閉幕式上,農德孟還指出,黨內貪污腐敗現象嚴重,腐敗問題已成為越南當前面臨的四大危機之一,是越南的“國難”,反腐是黨建工作的重中之重,是保證黨性純潔、鞏固黨的統治地位的有效手段。越共中央政治局委員張晉在同年召開的全國干部會議上也強調,對于貪污腐敗問題要嚴查到底,鏟除腐敗的根源。只有加強黨的廉政建設,才能更好地做到“服務于人民”,維護人民的利益。前不久越南國家機構的高層領導人進行了人事變動,新上任的國家主席阮明哲以反腐敗而聞名。這是一個信號,表明了越南前進的方向。

二、越南反腐敗的主要做法

“革新開放”后越南經濟持續高速發展,黨的建設面臨新情況、新要求,尤其是腐敗現象亦從被革新政策所激活的經濟、社會生活中滋生、蔓延。因此,越共認真采取措施加強黨的建設,反腐伴隨革新持續進行。越南國家主席阮明哲強調,反腐斗爭關系到越南黨和社會主義制度的生死存亡,必須不斷加強并使之更加有力、高效。他們的主要做法大體可概括為以下幾個方面:

1.以法治腐

1990年6月26日,越南部長會議作出反貪污的240號決定。1992年11月20日,越共中央政治局下發了關于制止、清除貪污的15號令,第二天政府總理為了落實政治局指示,作出中央114號決定,同時成立了政府反貪污走私委員會。不久,中央各部委、行業和各級地方政府都成立了反貪污走私的常設機構,并制定了一系列規章制度。1996年底越南國會頒布了《反腐敗法草案》,對各種腐敗行為作了具體界定,并提出相應的懲處規定。1997年越南國會通過的修改后的《刑法》規定,騙取公款或社會主義財富5億盾(約合人民幣31.25萬元)以上者判處無期徒刑或死刑;受賄一億盾(合6.25萬元人民幣)以上者判處無期徒刑或死刑。1998年越南國會通過的《反貪污法》規定,貪污或利用職權騙取社會主義財富500萬盾(3125元人民幣)以上者,受賄50萬盾(312.5元人民幣)以上者,行賄50萬盾以上者,均追究刑事責任。此外,越共還主動加入亞洲反腐行動計劃,加強與國際組織的反腐合作。為了打破“黨大于法”的局面,越共規定最高法院可直接審理越共高級領導干部的腐敗案件,越共中央完全不干預審判工作。這些反腐的法律無異于極具殺傷力的“殺毒軟件”,是治理腐敗的強有力武器。

2.整風反腐

越共“六大”之后,為了純潔黨的隊伍,越共多次對黨組織和黨員進行清理整頓。1986年12月至1990年9月,四年間共清除了5萬名不合格黨員。1999年1月底,越共召開了八屆六中全會,決定自1999年5月19日至2001年5月19日在全黨開展為期兩年的整風運動。這是越共建黨70年來范圍最廣、時間最長的一次全面整黨運動,在全黨、全國引起了極大的反響。為期兩年的黨的建設、整頓黨的運動雖然取得了一定成效,但并未達到既定目標,未能從根本上解決黨內腐敗問題。因此,2001年越共“九大”宣布以后繼續開展黨的建設和整頓運動。此后,越共進一步開展反腐整頓行動,并處分了1%的黨員,其中30%是各級黨委成員。2006年,越共十屆三中全會通過了加強黨對反貪污腐敗斗爭領導的決議。由于采取了上述措施,反腐敗取得了重大進展,據統計,在2000—2004年期間,全國先后查處了腐敗案件8800多起,涉案官員包括幾名在職的正副部長在內的1.2萬多人,2370多人遭到嚴懲。越共中央加強反腐的力度,受到廣大人民的歡迎。

3.制度反腐

在反腐敗斗爭的實踐中,越南政府逐漸意識到,建立一個完整、嚴密而合理的規章制度可以起到防患于未然的效果。一是實行定期檢查、考核制度,保證干部、公務員隊伍的基本素質。二是規定干部、公務員的一般行為準則。三是規定干部、公務員的財產申報、財政公開等一系列規章制度。例如,財產申報制度規定:“被提名或被推薦擔任黨、國家和群眾團體各級領導的候選人,一律要申報個人房地產情況”,“干部、公務員要申報個人房地產情況及其配偶和子女在國外自費留學的經費來源”。再如財務公開制度規定,單位建設工程招標和設備購置要公開,基層經費支出要公開。四是“改革工資制度,提高工薪階層的生活水平,反對特權特利”。五是制定領導干部責任制度。越共九大提出各級黨委的主要領導人對本單位、本地方出現貪污腐敗承擔連帶責任的規定。六是實行質詢制度,2002年越共九屆五中全會首次提出,任何一位中央委員可以對包括總書記、政治局委員和書記處書記在內的其他委員提出質詢,也可以對政治局、書記處、中檢委集體提出質詢。六是實行干部輪換制度。2002年7月,在全黨、全國范圍內推行干部交流制度,規定總書記連任不得超過兩屆,縣級以上主要領導干部在同一個地方擔任同一職務不得超過兩屆任期,以解決當前比較突出的“關系網”、“裙帶風”等消極腐敗問題。七是建立健全監督制度,實施“民知、民議、民做、民查”的民主規程,使人民參加對干部、黨員的檢查、監督。2002年越共在全國開展了干部組織工作、基礎建設投資和土地管理、黨員“19條不準”的執行情況和解決群眾上訪、申訴情況的四項大檢查。

4.機構反腐

新通過的《預防和打擊腐敗法》決定成立中央反腐敗指導委員會。據悉,這個委員會的主任將由政府總理擔任,副主任由最高人民檢察院院長擔任,成員還包括公安部長、內務部長、財政部長、總審計長、中央紀律檢查委員會主任、中央內政部長、祖國陣線中央委員會主席和最高人民法院院長。由該委員會組成人員均為“鐵腕”級人物可以看出,越南黨和政府對“治腐”行動非常重視,并注意各部門的密切協作以利于更加迅速有效地重拳懲治腐敗。

5.網上反腐

2007年6月28日,越南政府推出的反腐新舉措吸引了不少國際媒體的目光。由越南反貪局直接管理的反腐敗網站“反貪數據庫”當天正式開通運行,網民可直接舉報貪腐。反貪數據庫主要設有以下欄目:熱線、公民信箱、直接交流等。網站的管理方是越南政府監察委員會反貪局,目的是為了加強相關反腐專職機構交換、交流反腐斗爭的信息,同時加強反腐的政府宣傳工作,建立網民與各相關機構及政府監察委員會就反腐敗信息進行交流與溝通的渠道。該網站的亮點是,網民登錄后可隨時通過熱線或公民信箱舉報自己所掌握的腐敗分子信息。

6.媒體反腐

越南的新聞工具特別是報刊比較發達,僅中央一級的報刊就數以百計。新聞媒體對社會生活的影響愈來愈大。越南媒體高度重視反腐,目前反腐敗成了越南媒體報道的重點,他們也在緊密關注社會政治、經濟生活的新動向。自2006年以來越南相繼曝出高官貪污腐敗落馬的消息,媒體的作用功不可沒。以《青年報》、《年輕人》為代表的媒體,敢于指名道姓批評高官,不少案件是由媒體首先揭發的。媒體還積極進行反腐案件的深入調查報道,新聞媒體對社會生活的影響愈來愈大,在越南反腐工作中的地位越來越突出。前總理潘文凱的發言人曾指出,在新聞媒體曝光的包括腐敗在內的消極事件中,90%“確有其事”。政府辦公廳也認為92%的媒體披露的各種問題“是真實的”。2007年1月10日,越南總理阮晉勇指出,正是由于新聞媒體揭發、人民群眾檢舉,使得大量的國家財產沒有落入貪官口袋,減少了國家的損失,希望媒體和社會輿論在2007年的反腐工作中發揮更大的作用。

上述反腐措施不僅經濟效果顯著,為越南挽回了巨大的經濟損失,較好地保護了革新開放事業的成果,而且政治效果突出,有利于越共樹立廉潔的政黨形象,從而贏得廣大人民的信任,促使他們積極向越共黨組織靠攏。盡管越共采取了許多反腐措施,但反腐敗工作仍然任重道遠。

三、借鑒與建議

1.借鑒越南反腐敗法治體系

堅持依靠“立法建制”反腐敗,建立一套與市場經濟體制和社會政治體制相適應的權力運行和監督制約法制體系,是越共反腐敗的成功經驗。我國現階段的反腐機制,不僅僅是黨紀多、國法少,一些重要的反腐法律并未出臺,而且在機制運行上“政出多門”,不能很好地形成預防與懲治的合力。比如,負責黨內反腐的紀委設置的宣教室、黨風室、糾風室等,都有預防腐敗的職能;監察部門以及檢察機關中也多有負責預防職能的機構設置。制度不完善、機制不協調,一方面給官員提供了貪腐的制度空間,形成了執法死角;另一方面也給反腐國際合作造成不必要的障礙,給一些外國政府指責中國反腐動機留下口舌和把柄。一個典型的例子就是久拖難決的“賴昌星引渡案”。對于腐敗行為重新給予清晰界定十分必要。我們要在原有法律紀律和制度體系的基礎上,借鑒越南反腐敗的經驗,制定一部統一的《反腐敗法》,該法應對各類腐敗罪行的界定、立案調查、起訴和懲處等進行詳細規定,以減少由于現有法律體系規定不清而造成的漏洞。《反腐敗法》的制定要具有前瞻性,不僅要能夠有針對性地解決當前經濟轉軌時期反腐敗工作中出現的問題,還要面向未來,面向社會主義市場經濟體制下可能出現的各類腐敗現象。

2.整合反腐機構

我國紀檢監察機構受黨委、政府的領導,沒有獨立的辦信查案權力。雖然說為約束公務員行為,出臺了《公務員法》,頒布了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》,逐漸形成了問責制、形成了述職述廉制度、創建了行賄黑名單制度等等。但真正用在辦信查案方面的制度不多,可操作性的制度不多,真正指導、規范辦信查案、加強辦信查案力度、加大懲處力度、查辦方法手段的舉措有限。紀檢監察機構在辦理人民群眾信訪舉報,查處違紀違法案件中,沒有完善的制度,很容易使腐敗分子成為漏網之魚,逍遙法外。因此,要突破傳統的紀委、監察部、檢察院的反腐模式,要吸納國資委、銀監會、證監會、保監會、民主黨派、預防腐敗局、安監局等機構進入反腐系統,整合反腐機構,形成反腐合力,從而對權力主體形成監督。整合后的反腐機構應該隸屬于國家元首,從而提升監督的權力,提高監督的效果。

3.用科學制度反腐

制度是反腐的根本。眾多的研究表明,世界上有最先進的預防腐敗的辦法,這就是“官員家庭財產申報制度”、“金融實名制”、“遺產與贈與稅制”,以及“公民信用保障號碼制”,這些措施是從根本上去防止腐敗行為的發生,是一種治本的措施。其中的重中之重就是官員的“家庭財產申報制度”,從歐美到日韓,從越南到俄羅斯,世界上多數國家都采用這種陽光制度進行反腐。據新華網、人民網等網站的調查顯示,公示官員財產被認為是遏制腐敗的一把利劍,但全國人大代表王全杰的調查顯示,97%的官員反對公示財產。官員反對如此強烈,說明了什么?現在,腐敗問題已經到了非常嚴峻的時刻,抓出一個貪官,其貪污數額就是千萬億萬,而且一個科級干部就可以貪污上千萬。從重慶打黑雙規的高官看,更加證明了腐敗的嚴重性。溫家寶曾經說過:“我深深思考了一下,為什么在應對金融危機這樣重要的時候,而群眾卻十分關注反腐敗?我以為,經濟發展、社會公平和政府廉潔是支撐一個社會穩定的三個頂梁柱。而在這三者當中,政府廉潔尤為重要。”公眾有理由相信,“制度反腐”總有一天會取代“權力反腐”。

4.用互聯網反腐

從當前我國互聯網反腐建設來看,各省市都開通了政風行風熱線,市(地)一級的開通率達到94%,建立信訪網站,如中國廉政網、中紀委信訪舉報網站,初步實現了反腐倡廉電子化,造就讓“權威”甚至是部分部門和地方的“絕對權威”處在人民的監督之下的形勢。從“最牛書記”張志國、海事局長林嘉祥、“九五至尊”周久耕到領導干部別墅群、公務員出國考察清單,凸顯互聯網在預防和懲治腐敗中的作用。調查顯示,公眾對有效舉報方式的排序依次為:網絡曝光(35.8%)、傳統媒體曝光(31.3%)、向紀委舉報(17.2%)、向檢察院舉報(11.4%)、向上級政府機關舉報(3.3%)、向公安部門舉報(0.5%)。實踐證明,反腐敗不能單獨依靠某幾個部門的力量,必須依靠全民集體編織反腐天網,每個人都應在這張網上扯上一根線。有關專家認為,紀檢部門應以更積極的態度對待公眾舉報。比如設立專門機構處理網絡舉報,規范網絡舉報信息的收集、處理和管理程序,設立網絡發言人等具體制度等。無論能否立案,都應該給舉報人一個回復。這是對公眾熱情和積極性的最起碼尊重和支持,也是我們全民反腐的強大助推器。這些年來,人民群眾在反腐敗斗爭中表現出了極大的熱情,發揮了重要作用。因此不僅要在黨內開展反腐倡廉建設,還要調動人民群眾反腐敗的積極性,參與反腐敗斗爭,齊抓共管,反腐敗工作才有可能真正取得實效。

5.媒體在反腐中的作用也應被充分重視

眾所周知,在西方國家,新聞媒介被稱為國家立法權、行政權和司法權之外的“第四權力”,是社會系統的信息通道。新聞媒介在反腐敗的斗爭中發揮著兩大職能:第一,媒體出于本能的需要,從不同的角度注視著政府高級官員的活動,近幾年來,我國的一些重大腐敗案件大多是被新聞媒介披露出來的。第二,腐敗分子不僅害怕新聞媒介警犬般的嗅覺,而且害怕新聞媒介的宣傳會引起廣大民眾的關注和憤怒。新聞媒介能督促國家專門機關有效地開展偵查、控訴和審判活動。

6.借鑒國外反腐敗的國際合作有益做法

隨著經濟全球化和區域經濟一體化的發展,腐敗已成為一種跨國境的犯罪行為,反腐敗成為世界各國面臨的共同課題。在反腐敗上加強國際合作,已形成共識,并成為國際反腐敗斗爭新的發展趨勢。一些國家政府間和國際民間反腐敗組織及機構應運而生。2003年12月《聯合國反腐敗公約》的出臺,為進一步推進反腐敗國際合作提供了更廣闊的舞臺。我們要以積極主動的姿態,著力推進反腐敗國際交流與合作,建立健全防范腐敗分子外逃、境外緝捕、涉案資產返還等工作機制。此外,還應加強與國際刑警組織、國際高級檢察機關組織等國際司法組織的合作,聯合打擊各種腐敗犯罪,并積極與其他國家開展司法協助和引渡條約的談判、簽署工作,堵住腐敗分子的外逃后路,推進反腐敗斗爭深入開展。

作者單位:湖南省社會科學院

責任編輯:袁志平