公民監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的路徑選擇

王建立　買洪濤

[摘要]公民監(jiān)督的實質(zhì)是以民主權(quán)利制約公共權(quán)力，是最能體現(xiàn)對公共權(quán)力監(jiān)督本質(zhì)要求的監(jiān)督形式。在我國，公民監(jiān)督反映著社會主義國家政權(quán)和社會主義民主政治的本質(zhì)要求和特征。不斷加強(qiáng)我國公民監(jiān)督的制度和法律建設(shè)、主體建設(shè)、環(huán)境建設(shè)是社會主義民主政治發(fā)展的客觀要求。

[關(guān)鍵詞]和諧社會公民監(jiān)督路徑選擇

公民監(jiān)督是指公民個體依據(jù)憲法規(guī)定的公民權(quán)利和政治參與中的知情權(quán)，通過批評、建議、檢舉、控告、申訴、要求等方式對國家機(jī)關(guān)及其公職人員實施的一種監(jiān)督。公共政策的科學(xué)性、合理性，應(yīng)是決策過程科學(xué)化、民主化的集中體現(xiàn)。公民監(jiān)督是整個政治監(jiān)督體系中最能反映民主性的監(jiān)督，其廣度和深度反映了一個社會實現(xiàn)民主的程度，正是從這一意義上說，公民監(jiān)督才真正反映了我國社會主義監(jiān)督制度的本質(zhì)和特征，是保護(hù)最廣大公民的根本利益，真正實踐“三個代表”重要思想，落實科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)和維護(hù)社會安寧穩(wěn)定的重要支撐點和有力保障。所以，應(yīng)從公民監(jiān)督的制度建設(shè)和法律建設(shè)、公民監(jiān)督的主體建設(shè)、公民監(jiān)督的環(huán)境建設(shè)三個方面著手，使中國公民監(jiān)督逐步顯示它特有的魅力。

公民監(jiān)督的制度建設(shè)和法律建設(shè)

制度和法律規(guī)定了公民監(jiān)督運行的方向和邊界，公民監(jiān)督必須在既定的制度和法律下進(jìn)行才有現(xiàn)實意義。而當(dāng)前制度、法律中還沒有對公民監(jiān)督做出具體化的規(guī)定，公民享有的監(jiān)督權(quán)利也無法依據(jù)法律轉(zhuǎn)化為切實的監(jiān)督權(quán)力，從而無法對公共權(quán)力形成有效制約。

制度建設(shè)。制度建設(shè)是公民監(jiān)督的必要前提，是公民監(jiān)督切實有效的保證。因此，必須從以下幾個方面著手加強(qiáng)制度建設(shè)：

第一，建立溝通制度，讓監(jiān)督主體和客體雙向交流定期化。良好的雙向溝通是發(fā)揚民主必不可少的條件。惟有建立常規(guī)的溝通制度，公民才能將當(dāng)前有關(guān)國計民生的重大情況傳達(dá)給公共權(quán)力部門，公共權(quán)力部門才能及時準(zhǔn)確地反映人民的心聲，解決人民關(guān)心的問題。有效的溝通還可以降低公共權(quán)力部門作為代理人利用信息牟取私利的風(fēng)險。因為人民可以更充分地享有信息，從而更全面地監(jiān)督公共權(quán)力部門的行為。

第二，建立督查答復(fù)制度。國家機(jī)關(guān)及監(jiān)督職能部門受理公民的控告、檢舉、舉報，應(yīng)認(rèn)真審查，及時調(diào)查，并將審查或查辦的結(jié)果在規(guī)定的期限內(nèi)告知監(jiān)督者，對交由下屬部門、委托和轉(zhuǎn)交有關(guān)部門查辦的比較重要的控告、檢舉、舉報等信訪件，職能監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督查辦，限期反饋查處結(jié)果，以取信于民。

第三，建立質(zhì)詢制度。充分發(fā)揮人民代表的質(zhì)詢權(quán)的作用，并使其擴(kuò)大到全體公民。公民對久拖不決、頂著不辦、投訴無門、處理不公的問題和事件，通過一定的形式或程序，向有關(guān)國家機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人提出口頭和書面質(zhì)詢意見。有關(guān)國家機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人對公民提出的質(zhì)詢，應(yīng)采取口頭、書面的方式直接答復(fù)，或指定所轄部門答復(fù)。

第四，建立定期述職制度。國家機(jī)關(guān)及其部門的負(fù)責(zé)人要定期將任職期間工作情況向所轄范圍的群眾作述職報告，并發(fā)動群眾對述職者的上作情況提出批評和建議，使監(jiān)督活動公開化。

第五，建立監(jiān)督聯(lián)席會議制度。職能監(jiān)督部門應(yīng)根據(jù)公民監(jiān)督的動向和特點，不定期的召開監(jiān)督聯(lián)席會議，互通監(jiān)督信息，加強(qiáng)監(jiān)督協(xié)作。對一些牽涉面廣、群眾要求強(qiáng)烈，查處難度大的控告、檢舉、舉報，實行聯(lián)合“會診”，開展協(xié)作“攻關(guān)”，以維護(hù)監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，擴(kuò)大監(jiān)督的社會效應(yīng)。

第六，建立控制制度。建立公民對權(quán)力部門的控制制度，防范權(quán)力部門不良運作。如公示制、人大代表述職制、聽證制和旁聽制等，讓公民可以近距離接觸人大活動，監(jiān)督人大履職情況。一旦發(fā)現(xiàn)權(quán)力部門的不良運作和決策，公民可以通過溝通渠道提醒公共權(quán)力部門，要求其改正，避免造成社會惡果，并要求對其所犯的錯誤負(fù)責(zé)，不得以集體決策為借口逃避責(zé)任。

法律建設(shè)。科學(xué)、有效的公民監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是硬性監(jiān)督，即有科學(xué)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)密的監(jiān)督程序、合理的監(jiān)督方式，以法律依據(jù)為準(zhǔn)繩，并處處受法律保障。

依法治國的核心是依法規(guī)范國家權(quán)力，是國家權(quán)力在法律的框架下運行，而法律的基本作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力。在法律監(jiān)督的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙。這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事。在法治社會，法制是民主的體現(xiàn)和保障，包括公民監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的人民民主權(quán)利的實現(xiàn)有賴于國家政治生活中建立起來的完善的體現(xiàn)民意的法律制度和由此形成的良好法律秩序。因此，為充分實現(xiàn)公民的監(jiān)督權(quán)，必須強(qiáng)化法律對監(jiān)督制度的保障作用。

要制定出一套完備良好的法律規(guī)范。目前我國公民監(jiān)督的法律體系還不夠完善，需要盡快在立法實踐中制定出如《公民監(jiān)督法》《新聞法》《出版法》《信訪法》《舉報法》等一系列配套法律法規(guī)，從而使我國公民監(jiān)督形成自己的運行體系，保障其監(jiān)督目標(biāo)的實現(xiàn)。還要制定與之相配套的一些具體法律法規(guī)，把我國憲法中規(guī)定的公民監(jiān)督權(quán)進(jìn)一步具體化、法制化、規(guī)范化，使公民監(jiān)督有法律保障。公民行使監(jiān)督權(quán)利必須有法可依，侵犯公民監(jiān)督權(quán)利的違法行為必須依法查究。權(quán)利由法律確認(rèn)和設(shè)定，并為法律所保護(hù)，離開法律的確認(rèn)和保障，就無所謂權(quán)利的存在。我國憲法雖對公民的批評、建議權(quán)利，申訴、控告、檢舉的權(quán)利給予了原則上的確認(rèn)，但還沒有專門的監(jiān)督法律，監(jiān)督的保護(hù)手段也顯得軟弱。

公民監(jiān)督主體建設(shè)

中國公民監(jiān)督的主體就是全體中國公民。這是社會主義民主主權(quán)在民的本質(zhì)體現(xiàn)。

強(qiáng)化公民監(jiān)督主體意識。長期以來，公民對權(quán)力的制約監(jiān)督在認(rèn)識上存在很大差距。為了改變這種狀況，必須要提高全社會的監(jiān)督意識。首先是領(lǐng)導(dǎo)者和被監(jiān)督對象要有高度的接受監(jiān)督思想和心理準(zhǔn)備，自覺接受監(jiān)督，有勇氣面對監(jiān)督，克服對監(jiān)督的抵觸情緒；依照執(zhí)政為民的理念進(jìn)行國家權(quán)力的科學(xué)配置，建立國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的制約、監(jiān)督機(jī)制，有效防止國家權(quán)力的異化，確保國家權(quán)力的人民性和社會主義本質(zhì)。其次，作為監(jiān)督者要敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督，用法律的手段大膽行使監(jiān)督權(quán)，并在監(jiān)督過程中，逐漸提高自己的監(jiān)督水平和工作能力；最后，要努力培養(yǎng)和提高全體公民強(qiáng)烈的自主意識，充分發(fā)揮公民監(jiān)督作用，同濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)行為作堅決的斗爭。

確保公民監(jiān)督主體的權(quán)威性。監(jiān)督主體地位應(yīng)當(dāng)高于監(jiān)督客體或者至少與監(jiān)督客體平等，這是實施有效公民監(jiān)督最基本的要求。在我國公民既是監(jiān)督主體同時又是權(quán)力主體，從理論上講，其地位應(yīng)該是至高無上的。然而，由于多種原因，目前，公民的監(jiān)督權(quán)發(fā)揮其功能還不夠，顯得軟弱無力。

從公共權(quán)力的本源性來分析，公共權(quán)力因公共事務(wù)管理的需要而產(chǎn)生，代表公民的意志而成立，為公民的利益而行使。因此，公民是當(dāng)然的監(jiān)督公共權(quán)力的主體，政府和其它職能部門只是公共權(quán)力暫時的使用者，當(dāng)他們對公共權(quán)力使用不當(dāng)時，公民可以將其收回。從某種角度來說，公共權(quán)力組織的監(jiān)督也常常依賴于公民監(jiān)督。在監(jiān)督機(jī)關(guān)查處的案件中，很少是由監(jiān)督機(jī)關(guān)主動發(fā)現(xiàn)并啟動懲處程序的，而往往源于公眾的訴求和揭露。因此，為了加強(qiáng)公民對公共權(quán)力的監(jiān)督，一方面要要大力強(qiáng)化代表公眾意志的人民代表大會以及人民代表的作用，構(gòu)建公民參與監(jiān)督政府的機(jī)制；另一方面在公共權(quán)力監(jiān)督體系中，必須突出強(qiáng)調(diào)公民監(jiān)督，形成以公民監(jiān)督為主體的自下而上的監(jiān)督體制。

公民監(jiān)督環(huán)境建設(shè)

良好的環(huán)境也是公民監(jiān)督順利運行的重要條件，我們也必須建設(shè)一個成熟的、發(fā)達(dá)的公民監(jiān)督環(huán)境。

經(jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀來分析不難發(fā)現(xiàn)，由于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還不充分，人民群眾的自身力量還不夠強(qiáng)大，遠(yuǎn)未達(dá)到可以制約公共權(quán)力的程度，從而使我國的公民監(jiān)督難以憑借強(qiáng)大的市場經(jīng)濟(jì)力量對國家權(quán)力運行實施有力的監(jiān)督。通過發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)可以從根本上改變這一狀況，這是因為市場經(jīng)濟(jì)有利于增強(qiáng)公民的自身力量，提高公民監(jiān)督公共權(quán)力的能力；市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展降低了社會組織化程度，有利于優(yōu)化公民監(jiān)督主體的構(gòu)成；市場經(jīng)濟(jì)將改善國家政治環(huán)境，促進(jìn)公民監(jiān)督的發(fā)展。

政治環(huán)境建設(shè)。中國必須更好更快地進(jìn)行政治文明建設(shè)。首先在政治生活中，要使公民能夠以不同形式和途徑，充分享有并切實行使“當(dāng)家作主”權(quán)力，成為現(xiàn)實的“主權(quán)享有者”；其次，要轉(zhuǎn)變法制教育導(dǎo)向，變單純的守法教育為公民主體意識的培養(yǎng)，特別是普法教育、宣傳媒介等更應(yīng)引導(dǎo)和強(qiáng)化公民對國家制度、法律制度的合理性、合法性認(rèn)同。加強(qiáng)法制建設(shè)，在立法、執(zhí)法和司法各環(huán)節(jié)建立健全有效的監(jiān)督制約機(jī)制，貫徹法律面前人人平等，依法辦事的原則，形成良好的法治環(huán)境，從而為公民監(jiān)督樹立正確導(dǎo)向，創(chuàng)造有利條件。

文化環(huán)境建設(shè)。文化環(huán)境包括多種多樣，共同促進(jìn)公民監(jiān)督的發(fā)展。但隨著科技的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)以它獨特的開放性、互動性之優(yōu)勢帶來了公民監(jiān)督技術(shù)、監(jiān)督通道、監(jiān)督方法的極大改善，使公民的政治溝通水平和政治資訊能力得到普遍增強(qiáng)，給公民監(jiān)督帶來很大便利，為提高公民監(jiān)督的整體效率和質(zhì)量提供了物質(zhì)條件。