試論我國中央銀行法律地位的獨立性

金慧明 吳嬡婷

摘要中央銀行在一個國家金融體系中居于主導地位,是國家調控經濟、監督金融的職能機構。它的獨立性是指其在制定和實施貨幣政策時,具有不依附于政府、獨立的法定地位。本文指出在當前經濟發展偏快的大環境下,保持央行法律地位的獨立性對于實現經濟的持續、快速、健康發展有著重要的意義。

關鍵詞中央銀行 法律地位 獨立性

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-374-01

中央銀行在一個國家金融體系中居于主導地位,是國家調控經濟、監督金融的職能機構,是現代金融體制的核心,是國家管理金融業的重要機構。政治經濟學認為,未被預期的貨幣增加可以產生巨大的短期收益,政府有可能在某些時候采取過度通脹的政策,因此,政府直接控制下的貨幣政策易搖擺不定,給整體經濟帶來巨大損害。因此由中央銀行獨立的制訂與實施貨幣政策,更有利于提高社會整體福利和保持經濟長期穩健運行。

一、中央銀行獨立性的國際比較

中央銀行獨立的法律地位,主要見于中央銀行和國家權力機關,中央政府關系。國際上有不同的立法模式,主要有三種類型:

第一,中央銀行隸屬于財政部,受其監督和控制,重大問題都需聽命于財政部,獨立性較小。中央銀行接受政府的指令,貨幣政策的制定要經政府批準,政府有權停止、推遲中央銀行決議的執行。先前的意大利中央銀行是這類的典型。

第二,中央銀行名義上隸屬于財政部,但實際上有較大獨立性。該類型的中央銀行,立法上雖規定隸屬于政府財政部門,但實際業務操作卻保持較大的獨立性。英國、日本最為典型。

第三,中央銀行直接對國會、議會負責,具有很強的獨立性,可以獨立制定貨幣政策及采取相應的措施,政府不得直接對它發布命令、指示,不得干涉貨幣政策。美國、德國最為典型。

二、我國中央銀行獨立性的現狀

1983年,國務院決定中國人民銀行專門行使中央銀行職能,并開始實施金融監管,1995年3月通過的《中華人民共和國中國人民銀行法》作為新中國第一部金融法律,是我國中央銀行制度的基石,并于2003年12月27日通過了修正案,進一步確立了中央銀行的法律地位。

(一)組織機構上的獨立性現狀

《人行法》第2條規定:中國人民銀行在國務院領導下制定和實施貨幣政策。這一條說明我國的中央銀行是國務院的直屬部門且受其領導,從行政級別看明顯是低于政府的。使得央行在執行自己職能時容易受到政府的干擾。《人行法》第7條規定:中國人民銀行在國務院領導下依法獨立執行貨幣政策,履行職責,開展業務,不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉。可以看出我國中央銀行與各地方政府及各政府部門包括財政部是相互獨立,互無隸屬的。而1998年將中央銀行的分支機構的設立由行政區域劃分改為按9個經濟區域劃分也在一定程度上保證了中央銀行對地方政府的獨立性。同時《人行法》中關于人民銀行不得對財政透支、經營國庫及實行獨立的財務管理制度的規定也進一步保證了我國央行對于財政部保持獨立地位。

(二)人事上的獨立性現狀

中國人民銀行實行行長負責制,其行長由國務院總理提名,由全國人大決定,其任期與總理一致。這種體制難以避免中央銀行的政策不受政府所左右。除此以外中國人民銀行的其他主要官員的任職缺乏明確的法律規定,行政機關、金融機關人事滲透過多,使中國人民銀行在人事上產生兩方面的弊病:高度的行政依附性和欠缺廣泛的代表性。如貨幣政策委員會的11名組成人員除1名金融專家外,其余10名代表在一定程度上都可以說是政府官員,通過貨幣政策議案又采取一人一票,經出席會議委員的2/3以上表決通過。這樣通過的政策顯然具有極強的政府意志。

(三)職能上的獨立性現狀

《人行法》規定重大貨幣政策事項如年度貨幣供應量、利率、匯率等須報國務院批準后中國人民銀行才能執行。因此,央行的獨立貨幣政策職能是有限的。那么在央行和政府經濟目標不一致或者存在偏差的情況下,就會導致中央銀行長期貨幣政策目標很難實現。另外,與各國設立的獨立委員會等機構享有貨幣政策制定的權限不同,依據《人行法》第11條規定我國的貨幣政策委員會,僅是咨詢議事機構,擁有的僅是有限的貨幣政策建議權。

(四)財政上的獨立性現狀

《人行法》第29、30條分別規定了中國人民銀行不得對政府財政透支,不得直接認購、包銷國債和其他政府債券;中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款,不得向任何單位和個人提供擔保。防止了政府信用擴張。但是具體來看除了對違法提供貸款、對單位和個人提供擔保等方面的行為有相應的法律責任,對于向政府透支等情形則沒有任何法律責任的規定。那么事實上這些規定就形同虛設,無法落到實處了。

三、完善我國中央銀行獨立地位的幾點建議

(一)提高我國中央銀行的行政級別

應從立法上確定人民銀行獨立的法律地位,使之直接對全國人民代表大會負責,能獨立的制定、執行貨幣政策,不受政府干預。

(二)在人事上保持央行獨立性

配合央行獨立于政府的法律地位,應當改變政府對中央銀行行長的提名權,將行長的任期延長與總理的任期錯開。中央銀行的行長由全國人民代表大會或人大常委會經過一定程序提出并決定,然后由國家主席任命。

(三)重新界定貨幣政策委員會的職能

在央行獨立于國務院,貨幣政策決策權歸中國人民銀行時,那么貨幣政策委員會就應成為貨幣政策的決策機構,執行人大以及常委會的相關決議,貨幣政策委員會成員應適當增加專家委員,并考慮增加行業或者經濟區域的委員代表,以增強貨幣政策的實效性和科學性。同時也應當限制官員的比例。

(四)加強配套制度建設,完善法律法規

明確規定各違法行為應當承擔的法律責任。使法律能夠有效地貫徹執行,以禁止中央銀行向中央政府、地方政府提供透支或任何其它類型的信貸便利,防止“隱性財政赤字”大量擠占信貸資金。從而維護中央銀行財政上的獨立性,才能保證中央銀行,獨立有效的行使職能,達到穩定幣值,促進經濟增長的貨幣政策目標。

參考文獻:

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