關于我國城鎮居民住房保障制度的研究綜述

羅 田

摘要本文結合目前我國城鎮居民的住房現狀,對我國城鎮居民住房保障制度做了簡要的分析和探討。

關鍵詞城鎮居民 住房保障制度 戰略目標

中圖分類號:F328文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-292-02

一、研究背景

構建社會主義和諧社會戰略目標的提出標志著中國改革開放又邁上了一個新的臺階。回顧中國改革開放的歷程,有目共睹的是中國的經濟持續快速發展,人民生活質量普遍改善,綜合國力不斷增強。然而不能忽視的事實是:過去20年的發展是以“犧牲局部利益”為代價換來的。比如近幾年,我國住宅商品化雖促進了住宅產業的發展,但對于城鎮中的一些底收入群體來說,他們根本無法按等價交換的原則在市場上買房或租房,這不僅影響到房改的進程,更關系到社會穩定。

當今世界各國政府幾乎無一例外地都在不同程度上為中低收入階層解決住房問題提供幫助,但是,真正制定出行之有效的住房政策并妥善解決中低收入階層住房問題的國家卻不多。尤其是在我國,中低收入人群占據很大的比重,隨著住房政策的變化,這一群體的住房問題日益突出。

從目前情況看,如何有效解決中低收入階層的住房問題,不僅僅是簡單的民生問題,已經是我國政策體系的核心問題。一方面,這需要在政府層面進行研究和努力;另一方面,也需要研究機構、開發商等層面的社會主體的參與,妥善解決中低收入階層住房問題對構建和諧社會有著重要的理論意義和實踐意義。

二、研究現狀

(一)關于住房保障制度改革的研究

我國城鎮住房制度的改革是國家整個經濟體制改革的重要組成部分。二十多年來,我國城鎮住房制度改革采取積極穩妥、不斷深入、有目標、有步驟的方式進行,取得了重要成就和積極進展。進一步深化我國城鎮住房保障制度改革,對促進住宅業和房地產業的發展,更好地改善人們的居住條件有十分重要的意義。因此,我國學者,從多方面、多角度論述了我國城鎮居民的住房保障制度為什么要改革、改革過程中存在的問題以及解決的辦法。

成思危(2002)從經濟學角度對中國城鎮住房制度改革問題進行了系統的思考,提出了改革的目標模式,分析了職工、開發商、單位、政府、銀行等有關方面的基本態度和行為特征,探討了從現有體制平穩過渡到目標模式的策略,認為針對不同收入水平的家庭實行不同渠道的住房供應,是中國住房制度改革的重要思路,也是完善社會保障制度的重要內容。陳龍乾等從歷史的角度在對我國城鎮住房制度改革的必要性、進程、目標和特點進行分析的基礎上,概括了新的城鎮住房制度的基本內涵。張金娟在比較分析世界發達國家住房保障體系建設經驗的基礎上,剖析了我國住房保障體系發展的限制條件,并提出了一些完善的策略,如明確住房保障的總體目標、完善住房保障機制等。陳伯庚、顧志敏、陸開和(2006)從政治學角度,在系統地總結了近20多年來中國城鎮住房制度改革的經驗的基礎上,提出了在中國城鎮制度改革過程中應堅持的基本原則,如實行統一政策目標、分散決策、因地制宜、量力而行、堅持國家、單位和個人合理負擔,堅持平穩過渡、綜合配套等。馮宗容再次從政治經濟學角度指出,我國住房保障制度的構建應立足我國國情并借鑒國外成功的經驗,以“選擇性保障”作為近期住房保障的目標模式,建立經濟適用房濂租房有機結合、輔以貨幣化補貼的保障型住房供應分配體系,并提出了具體建議。

(二)城鎮住房問題對策研究

針對眾多學者對當前城市住房問題產生原因的分析,有的研究者也對此進行了對策分析,大部分學者大都認為在尊重市場經濟規律的同時政府在此問題上要有所作為。主要概述為兩方面:

1.政府經濟手段調控

(1)充分利用土地供給調節房價。王學發認為房價的上漲不管是投資需求還是投機需求,抑或是消費需求造成的,其背后肯定是需求大大超過了供給。為此,要保持房價穩定,必須要保持市場上的供給和需求保持平衡。房價上漲時提供土地供給,房價下降時減少土地供給,甚至采用嚴格的土地政策,嚴格執行閑置土地征收土地閑置費的政策,或者收回不開發的土地,這既是市場手段也是行政手段。

(2)調整房地產市場結構。郭燦章等通過實地調查發現當前我國房地產市場供給結構中“別墅等高中價房供給比例過大”。中國房地產業協會副會長顧云昌也認為:“要使中國房地產市場持續健康發展,必須調整包括房地產產品、市場、產業和布局結構”。應該“大量發展經濟適用型的普通住宅和一定比例的商業設施,對于別墅、高檔公寓、寫字樓應當嚴加限制”。

(3)規范和完善房地產市場秩序。開展房地產市場專項綜合整治行動,創造公平競爭的市場環境和規范誠信的市場秩序。堅決打擊閑置土地、擅自變更規劃用途、違規交易、故意延遲發售、惡意炒作、囤積房源和哄抬房價行為。尚教蔚認為我國住宅市場中,相對來講,一級市場發育較好,二手房市場次之,租賃市場有待完善和快速發展。我國租賃市場規模較小,市場行為不規范,滿足不了租賃市場需求,特別是大多數房屋租賃是個人用于投資的住房,服務不到位,制約了租賃市場發展,使許多租賃需求轉移,無形中擴大了購房需求。要擴大租賃市場規模,規范租賃市場,使租賃市場成為居者有其屋的渠道之一,成為控制住房有效需求的渠道之一。要加快我國租賃市場建設,引導和鼓勵房地產企業拓展住房租賃業務,使有能力的較低收入者通過租房解決住房問題,減輕住房保障壓力。另外通過建立房地產市場信用制度,尤其是房地產管理部門的信用制度來規范房地產市場秩序。

(4)從成本上降低房價。劉倩認為目前我國房價的構成比例是:地價占40%,建筑材料價格占20%,建造成本占30%,稅費占10%。這種構成比例說明地價在房價中占了主導地位。而土地掌握在政府手中。由此也可以看出,政府是可以對房價進行合理調控的。而現有政策是全面推行商品住房用地招標拍賣掛牌的制度,確保土地供應的公開、公平和公正。開發商固然希望用較低價格購買土地,但高價也是可以承受的,畢竟“羊毛出在羊身上”,高地價導致的高成本最終必然會轉嫁到普通消費者身上。這就使看似公平的土地招標拍賣在某種程度上加大了土地的購買成本。因此政府還應出臺相應的土地價格監管制度,比如設定最高限價等,來制止房屋交易市場上的水漲船高。

2.政府相關政策體制的完善

(1)加大對土地使用的監管和執法力度。在源頭上,對于用地審批嚴格執行土地規劃和計劃,不能突破計劃或規劃用地,在過程中,嚴格土地供應管理,加大土地整頓力度;在供應后,加強監管,對于開發商在取得土地開發權后不能及時開發,甚至囤積土地造成供應出去的土地不能轉化成住房供應的應加大執法力度,予以相應懲罰。另外,要鼓勵節約、集約和合理使用土地,緩解土地供求矛盾。政府在停止別墅類用地供應,嚴格控制高檔住房土地供應的同時,應增加中低價位和中小戶型的普通商品房和經濟適用房的土地供應,并給予一定的優惠政策,以調整土地供應結構。

(2)完善住房保障制度。其一,經濟適用房制度的完善。王學法(2007)認為應將經濟適用住房的開發建設納入到政府的職能管理范疇。經濟適用住房目前仍然是商品房的一種形式.造成了經濟適用住房建設具有一定的市場性。核算開發企業的利潤,實行政府指導價并沒有充分發揮其平抑房價的作用。將經濟適用住房的開發建設全部納入政府管理,地方政府設立房屋建設機構,負責開發社會保障性質的經濟適用住房,統一供地、統一規劃、統一管理。在具體運營上部分采用租賃方式為低收入家庭解決租賃住房,部分可以采用成本價方式出售,嚴格控制戶型面積。這樣可以在一定程度上緩解住房的需求壓力,同時也改變市場對房價的過高預期,降低市場價格,達到調控房價的目的。政府要以市場需求為導向,調整供應結構,滿足不同收入家庭的住房要求。各地應當根據當地經濟發展水平、居民承受能力確定本地區房地產發展的目標和模式,調整好高檔商品房、普通商品房、經濟適用房和廉租住房的供應比例關系,增加普通商品住房和經濟適用住房的供應,完善住房保障制度,保證價格基本穩定。其二,廉租房制度的完善。廉租住房制度作為一項彌補市場機制“缺陷”的制度,最大特點就是要體現公平、公正,最大作用是有利于縮小貧富差距,促進社會和諧穩定。張屹山、矯幸、宮劍認為政府應出資大力興建小戶型甚至超小戶型的廉租房以盡快實現居者有其屋,來保障那些最需要幫助的低收入群體,讓改革和發展的成果惠及到他們,而體現出和諧社會的主旨來。目的是穩定低收入群體的心理底線,防止“貧民窟”、社會排斥等現象的出現,鞏固改革和發展的成果。當然,這種廉租房租出后,既不能空置,更不能挪為他用,也不可轉租,否則政府應立即收回。同時政府也必須意識到,福利經濟容易導致財政赤字和財政危機,因此這樣的政策必須把握好度,在幫助低收入群體給予經濟補貼和住房福利的同時,更要為他們創造更多的就業機會、增加收入,讓他們能跟上發展的步伐。尚教蔚認為還要關注外來務工人員的住房保障問題并加以研究,使各城市逐步解決這部分人群的住房問題。

三、研究不足

我國大部分學者對我國城鎮居民住房保障制度的研究,深入研究了我國城鎮居民的住房保障制度存在的缺點和問題,有其科學和合理的方面,但是,我們的房保制度仍處于不斷發展和完善的時期,因此我們對我國房保政策的研究仍有一些不足之處:

第一,盡管有眾多的學者、專家從不同的理論視角對現行的住房制度進行研究分析,但與實際情況相聯系的個案研究較少。

第二,盡管我國學者對住房制度、住房發展等作了一些研究,但基本上是針對一些存在的問題,進行政策具體實施的改正,缺乏理論的支撐。

第三,當前對城市住房保障問題的研究至今還沒有一種權威性的研究范式,對基本的研究方法問題還沒有形成共識。不同的研究者往往出于自身的研究偏好,利用自已喜愛的分析方法得出自已的結論。因而對當前我國住保現狀的研究存在著較大分歧。

總之,隨著我國經濟的發展,社會的進步,我們完全有能力運用經濟學理論與社會學以及哲學等多學科相結合,總結我國住房保障制度發展的歷史與規律,借鑒外國住房保障制度的有效經驗,對我國房保制度問題進行全面的、行之有效的分析與研究。嘗試構建與社會經濟發展相適應的住房制度框架體系,并探索建立住房制度反饋與自組織機制和制度運行績效評價等制度運行機制。

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