被征地農民社會保障制度建設應著眼于可持續(xù)發(fā)展

許文苑 劉丹穎 鐘 伶

摘要隨著我國現(xiàn)代化、城市化的發(fā)展,征用農民土地成為一個比較常見的社會現(xiàn)象,由此引發(fā)的社會問題也不少。本文指出制訂正確完善的土地征用政策并加以制度化,以制度保障被征地農民生活生產的可持續(xù)發(fā)展,是我們必須繼續(xù)予以關注的著眼點。

關鍵詞被征地農民 社會保障 可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號:C913文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-252-03

改革開放以來,伴隨著我國工業(yè)化和城市化發(fā)展出現(xiàn)的一個突出問題,就是產生了大量的被征地農民。正確解決被征地農民的社會保障問題,不僅關系到被征地農民的基本權益的保障,而且關系到我國工業(yè)化、城市化道路進程正常推進的問題。

一、被征地農民保障出現(xiàn)的社會問題需要從方針政策上加以解決

被征地農民為我國農業(yè)社會向工業(yè)社會轉變和城市化發(fā)展付出了代價和做出了重大貢獻。但在現(xiàn)實中被征地農民的生產生活、社會保障和可持續(xù)發(fā)展卻出現(xiàn)了嚴重的社會問題,其突出表現(xiàn)在三個方面:

(一)對被征地農民的土地征用補償不合理

土地對中國農民來講具有雙重意義,既是生產資料又是生活資料,具有生活保障和社會發(fā)展保障雙重功能,是農民實現(xiàn)自我保障的根基。雖然農民的土地被征用后可以得到一筆為數(shù)不少的補償金,但從實際情況來看,這些補償金遠遠不能保證他們比較長久而穩(wěn)定的生活。其問題主要有三個方面:

一是征地補償相對偏低。在我國,按照《土地管理法》第47條的規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”而這一補償制度卻沒有充分考慮現(xiàn)代農業(yè)的現(xiàn)狀和特點。因為,第一,以產值作為征地補償標準難以全面反映現(xiàn)代高效農業(yè)收入現(xiàn)狀。第二,征地補償標準未包含土地的預期收益增加部分。第三,征地補償標準未考慮地區(qū)經濟發(fā)展水平對地價的影響。第四,補償標準彈性空間大。補償標準中“4-6倍”、“6-10倍”這樣大的彈性空間往往給一些地方政府和征地單位壓低征地補償標準提供了可乘之機。

在這方面,我們不妨與西方國家比較一下。在西方國家,征用農民土地一般按市場價格實施補償。土地征用費和土地賠償款構成被征地農民的全部費用,其中土地征用費大體等于土地價值,土地賠償款是對被征地農民因土地被征用而造成的經濟及其他損失的彌補。相比較而言,我國的征地補償費無論從范圍上還是標準上都比國外低得多,比較見下表。

隨著市場經濟的不斷發(fā)展,特別是物價和土地價格上漲,以往給予的征地補償金顯然是偏低了。在征地補償金偏低的同時不僅存在著征地補償?shù)目腕w欠缺,而且安置補償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,對于土地所有權和經營權喪失的損失、轉換、相鄰地損失和其它間接的損失沒有列入到補償?shù)姆秶?/p>

從根本上解決征地補償標準偏低的問題,應該從政策上進行改革,以土地的市場價值為依據(jù)制定補償標準。我國征地補償標準偏低已是公認的事實,近年來國家也不斷的調整補償標準,但始終沒有徹底的解決這一問題,其主要原因是沒能從根本上改革征地補償?shù)膮⒖紭藴?我國現(xiàn)行法律皆以“耕地前三年的平均年產值”為標準制定補償金額,可是年產值無法代表土地的真實價值,更無法反映土地非農化以后的巨大增值,以農業(yè)生產的產值為依據(jù),補償將要非農化的被征地農民,無法保障被征地農民的生活水平不降低。因此,應改革征地補償標準,以土地的市場價值為標準制定征地補償金額,使征地補償反映土地的真實價值。

二是征地補償金分配不合理。征地補償金處置體制不健全,分配不合理,容易導致鄉(xiāng)、村級組織和少數(shù)當權者以集體名義非法侵占農民應得的合理補償。征地補償金共分青苗、勞動力、土地補償三項,其中青苗支付給農民,勞動力補償支付給農民,土地補償款政策規(guī)定支付給集體經濟組織(村委會、鄉(xiāng)政府等),但鄉(xiāng)、村是由農民組成的,所以,有的地區(qū)也開始拿一部分支付給農民。但是,農民手中應得的補償安置費已經被層層截留、挪用。一項專家調查表明:如果將征地價加上各級政府收取的各類費用看成100,則擁有土地使用權的農民只得5%-10%,擁有土地所有權的集體經濟得25%-30%,而剩余的60%-70%為政府及各部門所得,而從成本價到出讓價之間生成的土地資本巨額收益,大部分則被中間商或地方政府獲取。在征地補償金分配過程中,各方都會以各自利益最大化為目標,被征地農民在這種利益博弈和矛盾沖突中不僅不能獲得土地預期的增值收益,還要遭受巨大的損失;而且目前各地對土地補償金的管理、使用也缺乏規(guī)范,對留在村集體的地款使用和管理缺乏有效的監(jiān)督。有些村干部用征地補償費支付村里的日常行政開支甚至用來發(fā)放村干部的工資,更有少數(shù)村干部依靠手中的權力大肆揮霍被征地農民的保命錢,有的干脆強取豪奪將集體資產收歸自家囊中。為了確保征地補償金的合理分配,政府必須根據(jù)實際情況,制定出相關政策,保障被征地農民的合法權益不受侵害。

三是征地補償方式單一。對被征地農民,我國現(xiàn)行法律只考慮給予金錢上的補償,而對被征地農民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習慣轉變等問題,卻未予重視。這種方式簡單而且容易操作,許多被征地農民一般也樂于接受。但這種補償方式有許多弊病和后患,譬如,有的被征地農民拿到補償金后不擅于理財,把錢用于置房或盲目高消費很快就把錢花光;有的不善于從事經營投資虧損淪為貧困。盡管在實踐中也偶有招工安置補償,但我國農業(yè)人口的文化程度和勞動技能普遍不高,缺乏適應現(xiàn)代社會的能力,競爭能力普遍薄弱,因征地而安置的工人面臨下崗和失業(yè)的風險比一般工人要大得多。現(xiàn)行單一的征地補償方式并不能有效解決不同地區(qū)、不同農民群體的生活和工作問題。據(jù)調查統(tǒng)計,僅僅是由征地補償方式單一,造成被征地農民生活無著落對政府不滿而引發(fā)的社會問題越來越嚴重。因此,在補償方式的選擇上,仍然需要因地制宜,權衡利弊,多種方式組合運用。從維護最廣大人民的根本利益出發(fā),鼓勵以社會保障為核心,以市場需求為導向,把征地補償同解決被征地農民的社會保障有機結合起來,創(chuàng)新被征地農民的征地補償方式。

(二)被征地農民的醫(yī)療、養(yǎng)老和就業(yè)沒有可靠的社會保障

土地被征用后,醫(yī)療、養(yǎng)老和就業(yè)等問題就成了被征地農民最大的后顧之憂。一是醫(yī)療沒有保障。近年來,農民的醫(yī)療保障通過合作醫(yī)療的方式逐步實現(xiàn),可農民被征地之后,已經不再是傳統(tǒng)意義上的農民,許多被征地農民在失去土地后又不能獲得農轉非指標成為城市居民,因此這部分“失去土地的農民”其身份定位就不易明確。這樣的身份使他們既不能享受新農村合作醫(yī)療,也沒有被納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險,處于醫(yī)療保障的真空地帶。二是養(yǎng)老沒有保障。在我國農村,農民傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式實際上是以土地為核心的家庭負擔和家庭贍養(yǎng),其中家庭負擔和家庭贍養(yǎng)最主要的又是靠子女供養(yǎng)。農民失去土地后,如果相應的制度保障沒有跟上,養(yǎng)老就成了大問題,尤其是現(xiàn)在養(yǎng)老所需的費用比過去更高,面臨的問題就更嚴峻。三是就業(yè)謀生沒有保障。目前,政府對被征地農民的安置一般是采取一次性貨幣給付的方式,即被征地農民得到一筆補償費后就要自主謀生路,這對于一些年齡較大、勞動技能差的農民來說困難就比較大。尤其是在年富力強且經過正規(guī)院校學習畢業(yè)的大量年輕人面前,競爭力明顯處于下風,即使能找到工作大部份也是年輕人、城市人不愿涉足的臟、累、苦,或者是危險性高的工作。

二、完善制度建設保證被征地農民社會保障體系的可持續(xù)性

被征地農民作為一個特殊群體為了國家利益將關系生計的土地讓出來,為工業(yè)化和城市化做出了貢獻,就應該與其它社會成員平等地享受工業(yè)化和城市化的發(fā)展成果。但在現(xiàn)實中他們卻成了新的弱勢群體,違背了一個社會所應堅持的貢獻與報酬相應的基本原則。為被征地農民建立一個可持續(xù)生存和發(fā)展的社會保障體系,是我們必須深入研究解決的問題,

(一)要制定和落實被征地農民最低生活保障制度

這是貫徹落實胡錦濤總書記提出的要使被征地農民不失業(yè)、不失崗、不失利,確保“生有所靠、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、業(yè)有所從”方針政策的根本體現(xiàn),是現(xiàn)代社會保障制度必須彰顯的基本權利。

1.在政策制定方面,目前,城市居民最低生活保障標準基本是由各地方政府結合自身經濟發(fā)展水平自行確定。考慮到被征地農民的特殊情況,筆者認為一個完善的最低生活保障制度應做到:一是及時將被征地農民納入城市低保制度內,降低被征地農民的生活風險;二是最低保障金應足額、及時發(fā)放,以緩解被征地農民的生活壓力;三是應結合各地情況,相對于城鎮(zhèn)居民的標準,被征地農民的最低生活保障在被納入城鎮(zhèn)體系后的5年或10年內,允許有一定幅度的上浮,以切實幫助被征地農民脫離貧困,盡快融入城市生活。

2.在政策落實方面,推進依法行政,健全監(jiān)督機制,確保制度和政策的貫徹實施。在調查被征地農民的意見時,反映最多的是:“制度是好制度,關鍵看實施”,對此,昆明市各區(qū)縣政府強化推進依法行政,健全各種監(jiān)督機制,發(fā)揮各方面監(jiān)督的作用來監(jiān)督最低生活保障制度的貫徹實施狀況。

(二)要建立健全被征地農民最低生活水平保障基金制度

被征地農民最低生活保障制度基金不足是被征地農民最低生活保障實施過程中最難解決的問題。為了保證被征地農民最低生活水平保障制度基金的積累,拓寬資金渠道來源是一個必然的選擇。我們通過對昆明城郊結合部具體情況的調查,認為可以通過三種途徑來籌集被征地農民的最低生活保障基金:一是改變一次性貨幣發(fā)放安置為主的做法,除把大部分發(fā)給被征地農民以保障當前的生活需要之外,其余部分則投入最低生活保障基金。二是被征地的集體組織也應從土地補償費中抽取一部分資金注入,并通過穩(wěn)定的經營和嚴格的管理,使之保值增值。三是把為安置被征地農民新建的用于商貿服務、休閑旅游的部分房產收益投入其中。

(三)要建立健全被征地農民的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度

建立被征地農民養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度,可以從根本上解除被征地農民,特別是老年人失去土地后的后顧之憂。

1.建立健全被征地農民養(yǎng)老保障制度。被征地農民養(yǎng)老保障制度應本著“廣覆蓋、低水平、有彈性”的原則進行設計。建立被征地農民的社會養(yǎng)老保險要分清對象,對于已經就業(yè)的則歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度,尚未就業(yè)的則建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)帳結合的養(yǎng)老保險模式。鑒于我國目前經濟發(fā)展水平還較低的實際,單靠國家財政撥款或農民自行負擔都不行,必須(下轉第275頁)(上接第253頁)通過多渠道的資金籌集方式來補充其不足。一是政府承擔部分可在每年年度財政或從土地使用權出讓金中按比例列支;二是村集體承擔部分可從土地補償費中開支;三是個人承擔部分可從土地補償費中扣除。建立養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌賬戶,以村集體負擔的部分資金和個人從安置補助費中列支的資金建立個人賬戶。被征地農民的養(yǎng)老保障的待遇與繳費多少直接掛鉤,并且不應低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤健Ａ硗?為了保證保障基金的持續(xù)性、長期性,可考慮將保障基金交由商業(yè)保險公司經營管理,保險公司要保證基金的保值增值。在征地過程中充分考慮被征地農民今后的出路并積極建立被征地農民養(yǎng)老保障制度是可行的,不但可以解決城市化進程中的難題,同時也可以促進城市化進程的良性循環(huán)。

2.建立多元化的醫(yī)療保障制度。在被征地農民中要大力推行新型合作醫(yī)療保健制度,要克服傳統(tǒng)制度的弊病,彰顯互助共濟。改革可以從“合作”和“新型”兩個角度入手,特別是以大病統(tǒng)籌為主的被征地農民醫(yī)療互助共濟制度。具體為:一是突出大病統(tǒng)籌為主,重點解決“因病致貧,因病返貧”的問題。在這方面,商業(yè)保險仍不失為一條重要的選擇途徑或補充模式,可以為被征地農民投保團體大病保險等;二是政府給予資助,發(fā)揮土地出讓金的利益導向作用,激發(fā)被征地農民參與的積極性;三是將過去以鄉(xiāng)村為統(tǒng)籌單位改為以市(縣)被征地農民為統(tǒng)籌單位,增加抗風險和監(jiān)管能力。同時建立被征地農民社會醫(yī)療救助制度,要加強政府與被征地農民的緊密結合,強化多元化社會保障的收入機制,引導社區(qū)經濟、企業(yè)、慈善機構及個人等多方面的捐助充實被征地農民醫(yī)療基金。

(四)要建立建全被征地農民就業(yè)謀生社會救濟制度

幫助被征地農民盡快就業(yè),為他們實現(xiàn)“壯有所業(yè)”是社會保障制度的主要內容,對很多被征地農民來說失地即面臨失業(yè),要從多方面入手解決被征地農民的失業(yè)問題,以實現(xiàn)被征地農民盡快就業(yè)。其中一個突出的問題就是落實優(yōu)惠政策,加強政策扶持。

1.建立多元化的職業(yè)技術培訓。被征地農民失去土地后,再就業(yè)難度很大,主要是因為大多數(shù)被征地農民由于歷史和社會原因,就業(yè)觀念比較陳舊,文化素質和勞動技能普遍偏低,不適應現(xiàn)代企業(yè)的招工條件。各地政府應建立符合失地農民實際需要的就業(yè)培訓機制,并根據(jù)其個人特點和就業(yè)意向,提供相應的培訓,在考慮這種培訓時,必須以失地農民為本,培訓費能免則免,實在不能免的只能收取最基本的費用,萬萬不可把此種培訓又當成一種賺錢的渠道。同時注重為被征地農民提供就業(yè)信息,搭建就業(yè)平臺,拓寬就業(yè)空間。

2.對自主創(chuàng)業(yè)的被征地農民,國家應當對其制定政策上的優(yōu)惠。一是貸款優(yōu)惠,二是貸款利率優(yōu)惠,三是在一定時間內給予免稅收優(yōu)惠。

3.加快產業(yè)發(fā)展,拓展就業(yè)空間。加快發(fā)展城鎮(zhèn)二、三產業(yè),在區(qū)域規(guī)劃上,要結合主導產業(yè),合理布局一些勞動密集型產業(yè);在商場區(qū)內,合理規(guī)劃一批餐飲、文化休閑、商品零售等特色市場,集中安置被征地農民就地就業(yè)。

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