論我國檢察機關職務犯罪預防工作之完善

張 璇

摘要本文從分析我國檢察機關職務犯罪預防工作的現狀與存在的問題入手,在借鑒、參考其他國家預防職務犯罪優秀做法的基礎上,提出完善我國檢察機關職務犯罪預防工作的方法。

關鍵詞職務犯罪 預防 檢察機關

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-171-02

職務犯罪如同社會的毒瘤,嚴重的腐蝕著廉政制度的建設,阻礙了國家政治經濟秩序的正常運行,給社會的和諧穩定帶來了諸多的隱患。如何有效的預防職務犯罪,一直是黨和國家推進廉政建設中的重要課題。2009年5月25日,最高人民檢察院檢察長曹建明在全國檢察機關第三次預防職務犯罪工作會議上強調,各級檢察機關要充分認識新形勢下加強和改進檢察機關預防職務犯罪工作的重要意義,準確把握檢察機關預防職務犯罪工作的定位和基本要求,努力開創檢察機關預防職務犯罪工作新局面。

一、我國檢察機關職務犯罪預防工作的現狀與問題

近年來,我國檢察機關在打擊貪污賄賂等職務犯罪的同時,高度重視職務犯罪的預防工作,從最開始僅有個別檢察院設立預防職務犯罪的專門機構到現階段各級檢察機關均設立職務犯罪預防機構,從個案預防到職務犯罪預防網絡的逐步建立,這些都充分說明檢察機關的職務犯罪預防工作得到了蓬勃的發展。我國檢察機關立足法律監督職能,為建立健全懲治和預防腐敗體系和構建社會主義和諧社會作出的積極努力也贏得了黨委、人大、政府的充分肯定和社會各界的高度評價。

然而,我們同時注意到,我國檢察機關職務犯罪預防工作的展開的主要依據是黨和國家的有關職務犯罪預防工作的政策性規定,從而導致了檢察機關在開展職務犯罪預防工作中仍然存在著一些不可忽視的問題。

(一)缺少明確、系統的法律依據

雖然我國憲法明確賦予了檢察機關法律監督者的地位,檢察機關開展職務犯罪預防工作是其法律監督職能的本質要求,但這些都只是原則、抽象的賦予了檢查機關預防職務犯罪的法律職責,對于檢察機關開展預防之犯罪的范圍、職權、方式等沒有明確的規定。相比起我國刑法、刑訴法等相關法律、法規、司法解釋對如何打擊職務犯罪的定罪量刑有較為明確的規定而言,我國法律對職務犯罪預防工作的法律規定則明顯滯后。而近年來有關預防職務犯罪的規定也都是散見在黨和政府的不同文件中,沒有系統化。因此,檢察機關職務犯罪預防工作無法可依,缺乏法律的強制力予以保障。

(二)缺乏其他部門的配合

在職務犯罪的預防工作中,包括檢察院在內的各個機構,如黨委、人大、政府、人民群眾各團體,共同構成了國家預防控制職務犯罪的主體,檢察機關只是這個主體中的一員,而不是全部。預防職務犯罪只有在黨委的統一領導下,黨政齊抓共管,各部門各負其責,檢察機關的職務預防工作才能真正的起作用。但是目前的現狀是,無論是地方黨委還是檢察機關自身,往往過分強調檢察機關在預防工作中的作用,甚至完全依賴檢察機關的預防,而忽視了其他主體的預防作用。孤立的依賴檢察機關對職務犯罪進行預防,嚴重的制約了職務犯罪預防工作的專業化、規范化與社會化。

(三)缺乏有效的績效考評體系

從檢察工作的實際情況來看,每年查處了多少職務犯罪案件比較容易統計,而有效的預防了多少職務犯罪的案件則較難估算。實際操作中,不同地區的檢察機關在衡量職務犯罪預防工作的效果時,有的以當地經濟效益為標準、有的以職務犯罪案發率為標準、有的甚至以群眾滿意度為標準。有效的績效考評體系的缺乏大大的削弱檢察干警職務犯罪預防工作的積極性,影響了職務犯罪預防工作的實效。

(四)缺乏對職務犯罪預防工作的足夠重視

沒有法律的強制力作為后盾,沒有健全的績效考評體系,預防職務犯罪工作難免成為檢察機關工作中的“軟任務”。在一些檢察機關仍然存在這樣的思維模式,衡量工作好壞的標準僅僅是其查辦的職務犯罪案件的數量和質量,而預防職務犯罪工作僅僅是一種不見效果的宣傳,完成任務即可。在這種思維模式的支配下,不少檢察機關往往把骨干力量配備到辦案部門,對于預防職務犯罪工作僅流于發幾分檢察建議、上幾堂法制教育課、舉辦幾次法律咨詢的形式,缺少對預防職務犯罪工作的創新,最終影響了預防職務犯罪工作的成效。

二、國外檢察機關預防職務犯罪的方法

在懲治腐敗的同時,積極的預防腐敗已是國際趨勢和共識。我國已經簽署、批準的《聯合國反腐公約》則集中體現了世界各國對預防職務犯罪重要性的認識。世界上職務犯罪的預防模式大體可以分為三種:檢察機關偵查模式、警察機關偵查模式與獨立機關偵查模式。無論采取何種職務犯罪的預防模式的國家,在預防職務犯罪方面都取得了顯著的成效,值得我國借鑒與學習。

美國作為典型的普通法系國家,其采取的檢察機關偵查模式,在預防職務犯罪方面其特點主要表現在以下方面:一是廉政立法體系嚴密,以事前防范為主。有《文官制度法》、《有組織的勒索、賄賂和貪污法》、《道德改革法》等多項法律規范。①《道德改革法》對加強財產申報問題做了全面系統的規定,堪稱世界有關財產申報立法的典范。②在《廉政法》中也規定了政府官員必須填寫財產和收入申報,如果逾期不報,將被司法部起訴。二是重視對舉報人的保護。美國的法律規定特別律師辦公室可以調查對舉報人的報復行為,還可以命令行政機關采取矯正措施,并在必要時對總統提出報告。《舉報人保護法》也為保護舉報人、懲罰報復者提供了充分的法律依據。③三是檢察機關之外的其他部門,在預防職務犯罪中具有較大的作用。監察長及其辦公室負責對本行政系統內部人員的審計和監督。聯邦審計署通過調查、審計等職能,來對政府機構和官員監督。聯邦政府道德規范局則負責開展道德教育,接受官員的財產申報。

采取警察機關偵查模式的英國在預防職務犯罪方面也有其優良的做法:一是反腐敗法律體系較為健全。有《刑事司法法》、《禁止賄賂法》等,其中《禁止賄賂法》是專門預防職務犯罪的法律。二是剝奪職務犯罪者的公務任職資格。英國法律為了加大對職務犯罪的懲處力度,規定腐敗犯罪的犯罪人,在第一犯罪后就被永久剝奪在政府任職的資格,由此增加了職務犯罪的政治成本,這不失為一劑預防職務犯罪的良藥。三是具有專門的公職監督機關。著名的諾蘭公職道德委員會的主要職責就是對公職人員的行為進行調查并提出相應的建議,發動群眾參與反腐。而議會行政監察專員則主要監督各級官員的行為。

被成為亞洲最廉潔國家的新加坡采取的是獨立機關偵查模式,其預防職務犯罪堅持打防并舉,成效顯著。主要采取的做法有:一是反貪立法嚴厲細密。其預防職務犯罪的法律有《反貪污法》、《沒收貪污所得法》、《公務員懲戒規則》等等,其中《反貪污法》兼具實體和程序兩方面的規定,嚴密具體可操作性強。二是懲治與預防兩手抓。新加坡反貪污調查局內設有預防貪污部門,負責反腐教育,專門查找漏洞并提出建議。三是舉報制度特殊。《反貪污法》第30條規定:公共官員對于任何向其賄賂或者提供報酬的人,應當予以扣留,并將其送交就近的警察局,否則,只要無充分理由,將認為該官員構成犯罪,并予以刑法處罰。④這一規定,增加了公共官員的特殊舉報義務,增強了公共官員拒絕犯罪的主動性。

三、我國檢察機關職務犯罪預防工作的完善

盡管美國、英國、新加坡等國家的政治制度和社會背景不同,但他們檢察機關在預防職務犯罪方面的成功做法還是值得我們借鑒和學習。結合我國的歷史文化傳統與特殊國情,完善我國檢察機關職務犯罪預防工作可以從以下幾個方面入手:

(一)健全預防職務犯罪法律體系

綜觀預防職務犯罪卓有成效的國家,其大都比較注重預防職務犯罪的法律完備性,以法律的權威來加大對公職人員的監督與制約。促進我國的檢察機關預防職務犯罪工作的開展,首先應在法律中明確規定檢察機關具有預防職務犯罪的職能,賦予檢察機關咨詢審查權、檢察建議權、預防調查權。

其中咨詢審查權是指檢察機關在國家機關和有關部門制定經濟、社會、文化發展等方面的政策與改革措施時,可以從預防職務犯罪的角度查找該政策、措施是否具有導致職務犯罪的漏洞,并提出意見和建議。在我國香港地區的廉政公署即具有該項權利。檢察建議權是檢察機關對于辦案工作中發現的涉案單位在管理上存在漏洞向有關單位、部門提出意見和建議。雖然檢察建議在一些地區的檢察機關被廣泛使用,但是鑒于我國現有法律對檢察建議沒有具體的規定,導致檢察建議被采納落實的不多。明確檢察機關的檢察建議權,則有利于確保檢察建議的法律效果。預防調查權是指在調查的基礎上,提出有效的預防對策,包括對不適合收入水平的高消費調查、不公開臺賬的調查等方面。

(二)與各部門配合共同預防職務犯罪

我國檢察機關預防職務犯罪工作要開創新局面,要充分的利用國家各種合法的制度、體制和結構性資源,充分參與到各個反腐敗環節中去,充分利用各個部門機構對反腐事業的參與。檢察機關要與各地各級黨委、人大、政府、人民群眾各團體保持經常性的信息交換和情況交流,隨時將相關領域、地區的新型職務犯罪、案發特點、趨勢相互通報,提高預防職務犯罪工作的效率。

(三)建立健全預防職務犯罪工作績效考評體系

建立健全客觀科學的預防職務犯罪工作的績效考評體系是促進職務犯罪預防工作可持續性發展的重要推動力。建立健全預防職務犯罪工作績效考評體系可以從以下幾個方面著手:一是進行縱向的比較,對采取某項預防措施前后的職務犯罪發案率進行比較。在其他條件不變的情況下,職務犯罪率的不同即可說明該項預防措施的成效。二是進行橫向的比較。將不同的職務犯罪預防措施以問卷調查等形式對社會公眾、職務犯罪的潛在人群進行問詢,從而間接地估算出該項預防措施的效果。三是將預防職務犯罪工作納入檢察干警年終工作考核內容,以此來提高檢察干警對職務犯罪預防工作的思想重視。

(四)健全舉報制度

美國、新加坡等國家都具有較為完善的舉報人保護制度,既保護了舉報人的合法權益,又有鼓勵了社會大眾共同參與揭發職務犯罪。更重要的是,完善的舉報制度能在社會上形成強大的威懾力,給潛在的職務犯罪人帶去心理上的牽制,從而提高了預防職務犯罪工作的效果。因此,完善我國檢察機關預防職務犯罪工作應該建立配套的舉報制度。

注釋:

①梁國慶.國際反貪污賄賂理論與司法實踐.人民法院出版社.2000年版.第614-615頁.

②許道敏,胡健潑.美國預防職務犯罪立法.檢察日報.2001年11月8日.

③許道敏.美國:權力法治日臻完善.中國監察.2002(14).第58-59頁.

④宗劍峰.中西文化與貪污賄賂犯罪學研究.中國檢察出版社.2003年版.第241頁.